软科所 郭超超 刘万旭

　　近年来，我省人口生育和自然增长率持续走低，全省总人口与2010年第六次全国人口普查相比，减少了三百多万人，十年间减少12.31%，我省人口已处于负增长状态。人口负增长不仅会造成我省人口年龄结构老化，影响人口红利与社会养老和医疗等福利制度的可持续发展；而且还会造成人口规模大幅度的缩减，带来社会公共投资收益缩减和公共服务成本上升。为此，我省从2013年就开始实施“单独二孩”政策，到2021年全面放开三胎政策，省委省政府审时度势，及时从政策层面出台了一系列鼓励生育的措施，积极主动的遏制人口负增长趋势，但与全国相比我省放开政策尚有调整提升空间，因此还需进一步对比分析全国和各省市的放开政策，优化调整各项举措，从而推动我省人口实现长期均衡发展。

　　一、我国生育政策的出台情况及政策发展趋势

　　我国在2013年开始实施放开生育政策，其中共经历了三个阶段：第一阶段，2013年11月，十八届三中全会提出实施“单独二孩”政策，这标志着几十年来严格实行的“一对夫妇只生一个孩子”的计划生育政策成为过去。

　　第二阶段，2015年10月，为进一步完善我国人口发展战略，党的十八届五中全会提出“全面二孩”政策，并于2016年，全面实行放开二孩政策，并于当年出台了《国务院关于印发国家人口发展规划（2016—2030年）的通知》，提出了十五年的人口发展目标。

　　第三阶段，2021年5月，为进一步优化生育政策，改善人口老龄化问题，中共中央国务院提出实施“三孩政策”，并出台了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》的政策文件，提出要在提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，完善生育休假和待遇保障机制，强化住房、税收支持措施等方面为放开生育政策提供全方位的支持措施。

　　通过分析三个阶段的政策出台情况可以得出，未来我国的放开生育政策除大范围放宽生育限制外，会更加注重普惠托育服务体系建设，降低生育、养育、教育成本等配套措施的完善，生育政策会由单一的人口政策转变为系统性的鼓励生育政策。

　　二、各省市生育政策的特点

　　在党中央国务院积极出台鼓励生育政策的背景下，截止2022年全国已有32个省市出台相关的放开生育政策，就其特点而言有以下几个方面：

　　一是推出育儿补贴。截止2022年，全国已有29个省市推出了育儿补贴相关规定，涉及一二三孩，补贴金额从6000元到6万元不等，补贴年限为0-3岁或0-6岁。

　　二是延长产假，设立带薪育儿假。根据各省市发布的公告显示，全国多地修改计划生育条例，大部分省份将生育假由过去的30天延长到了60天。同时新版人口法规定，国家支持有条件的地方设立父母育儿假，多个省份据此新设育儿假，假期天数集中在每年5至15天。

　　三是配套措施日趋全面。除了现金补贴之外，多地叠加探索住房、社保、教育等倾斜政策：如江苏省明确企业在女职工产假期间支付的社会保险费用，生育二孩的给予50%的补贴，生育三孩的给予80%的补贴。

　　三、吉林省生育政策的发展现状

　　目前吉林省人口出生和增长情况严峻，2022年吉林省出生人口为10.23万人，出生率为4.33‰，自然增长率为-4.07‰。从横向来看，吉林省出生率低于全国平均水平6.77‰，排名全国倒数第三，自然增长率低于全国平均水平-0.60‰，排名全国倒数第二。从纵向来看，吉林省从2018年开始人口负增长，是全国最早出现人口负增长的省份之一，2019-2022年自然增长率分别为-0.85‰、-2.97‰、-3.38‰、-4.07‰连续四年人口负增长，人口总量减少达三百多万人，排全国第二位，仅次于黑龙江省。

　　面对严峻的人口负增长形势，近年来，吉林省积极推动放开生育政策的出台，2021年9月吉林省人大常委会发布了修改《吉林省人口与计划生育条例》的决定，同年12月，吉林省政府正式出台了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》，方案在落实三孩政策、发展普惠托育、降低生育养育成本等方面给予政策保障。2022年1月，省卫生健康委也印发了《关于三孩生育政策及配套支持措施在实施中有关问题指导意见》，进一步在落实三孩政策，鼓励生育配套措施等方面做了具体的规定。在市级层面，2023年7月，长春市依据省级人口发展方案并结合当地实际，出台了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案（征求意见稿）》，公开向社会征求意见建议。

　　四、对比其它省市，吉林省生育政策存在的不足

　　目前我省出台的生育政策在落实三孩生育，发展普惠托育服务，降低生育养育教育成本等方面都提出了宏观性和系统性的要求，是贯彻落实国家生育政策的具体体现，也与国家生育政策的发展趋势相一致，但是在一些具体细则和实施层面上还与其它省市存在着一定差距，主要表现在下几点：

　　一是在育儿假方面未作政策性规定。我省在2021年出台的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》中虽然提到设立育儿假，但并未作出强制性规定，仅有鼓励条款即“支持有条件的地区或企业事业单位试点设立父母育儿假”。而纵观全国已有24个省份在政策层面明确规定设立育儿假制度并提供政策保障。黑龙江、辽宁、贵州、云南等地规定，子女三周岁以下的夫妻，双方每年各有10天育儿假；山西、青海、甘肃规定，子女不满三周岁的夫妻，双方每年分别有15天育儿假；安徽和重庆将育儿假的年龄上限提至六周岁。

　　二是在生育奖励方面尚未制定具体的实施细则。我省对于生育奖励仅规定“支持各地依据现行普通公办托、幼机构保教费收费标准，对按政策生育二孩、三孩家庭，在子女3周岁或6周岁前，给予一定比例激励奖励。”的原则性规定，但并未给出具体的实施方案，而各地市也未出台生育补贴的相关政策，因此我省在生育奖励方面尚属空白。从东三省来看，2021年末，黑龙江省明确在全省范围内建立育儿补贴制度，育儿补贴金的标准由各市自行决定，但要求该项政策必须在2022年内出台，包括哈尔滨、绥化、七台河、大兴安岭地区等已公开政策或政策草案；2023年4月，沈阳市也发布了《沈阳市发放三孩育儿补贴实施方案（试行）》规定对三孩家庭每月发500元补贴，补贴时间为0-3岁。

　　五、优化我省生育政策的几点建议

　　一是要针对育儿假做出政策性规定。一方面，需尽快推动我省育儿假形成制度化和规范化，省级层面要结合外省先进经验针对育儿假的享有主体、休息周期和执行细则做出明确规定，并将该内容由鼓励性条款升级为政策性条款，从而进一步提升企事业单位对育儿假制度的重视程度。另一方面，政府要以督办、监察等形式，监督相关企事业单位执行休假制度，同时也要通过生育保险减半征收、税费减免等方式构建好休假成本分担机制，激励企事业单位积极履行育儿假制度。

　　二是要加快出台生育奖励方面的实施细则。首先，要在摸清我省生育底数的情况下，联合相关专家，在考察研究其它先进省份的基础上，制定符合我省实际的生育奖励实施方案，方案要对补贴范围、补贴金额和补贴周期做出明确规定。其次，各地党委和人民政府要对标省级生育奖励政策，制定符合本地实际的工作方案，并明确工作完成的时间表、路线图、责任人。最后，坚持生育奖励实施政策一把手亲自抓、负总责，完善目标管理责任制，加强统筹规划、政策协调和资金落实，确保责任到位、措施到位、投入到位、落实到位。