马金言

 生态修复是以再生态的理念，采取系统思维，将山、水、林、田、湖、城作为一个有机生命体，修复城市中被破坏的自然环境和地形地貌，改善生态环境。城市修补是更新织补的理念，修补城市设施、空间环境、景观风貌、提升城市特色和活力。“双修”工作是落实中央近年来关于城镇化发展和城市工作一系列思路的必然选择，是国家生态文明建设大战略下，促进城市发展方式转型，建设宜居城市，实现可持续发展的有效途径。

 三亚“城市双修”实践在城市规划、建设、管理的各个方面都做出了积极的探索和创新，对启发我国其他城市进一步推进“城市双修”工作起到了重要的参考作用，同时也丰富和完善了“城市双修”作为中国特色城市更新工作的理论和方法。

 一、三亚“双修”的基本情况

 三亚地处热带，山海相连，河流纵横，旅游资源丰富，是我国唯一的热带海滨旅游城市。经过近30年的快速发展，三亚从滨海小渔村发展成为国内外知名的旅游目的城市。然而，三亚城市基础差、底子薄，加之长期以来外延式扩张、追赶式野蛮生长，滋生了建筑风貌失控、违法建筑蔓延、生态环境破坏、道路交通拥堵等“城市病”，制约了三亚城市的可持续发展。

为了破解城市发展难题，从2015年4月开始，三亚市按照国家住建部的要求，举全市之力推进生态修复、城市修补“双修”工作，整治城市发展乱象，推动城市发展方式转变，使城市面貌焕然一新，初步实现了从“乱”到“治”的重大转变，山变绿了、水变清了、白鹭多了，中华白海豚群时隔多年重现三亚湾，生态环境越来越好。2016年12月10日，国家住房和城乡建设部组织的全国“双修”工作现场会在三亚市召开，2017年3月，住房城乡建设部印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，城市生态修复工作向全国范围推广。

二、三亚“城市双修”工作经验

三亚“城市双修”工作能在短时间内取得重要的阶段性成果，赢得市民、游客的赞许，主要是做到了“八个坚持”：

（一）坚持生态优先

政府时刻牢记习近平总书记视察海南时提出的“良好生态是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的嘱托，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，以城市的可持续发展为主要宗旨，始终把绿色发展、循环发展、低碳发展贯穿于“城市双修”工作的全过程。划定生态保护红线，制止一切对城市生态系统内的山体、河流、海岸、湿地、植被、土壤造成破坏的行为，调整土地使用的模式，从局部的生态要素管控做起，有计划、有步骤地推进被占用的生态要素的“复垦”，逐步恢复、重建和提升城市生态系统的自我调节功能。坚持生态优先的绿色发展理念，决心牺牲短期的经济利益换取长远的生态发展，叫停三亚河畔、临春岭下两处大型房地产项目，建成红树林生态公园和市民果园，保障生态廊道的连通。

（二）坚持更新理念

政府紧密围绕“以人民为中心”的城市发展思想，转变城市规划建设的理念，摈弃传统的“外延扩展式”的发展方式，杜绝简单粗放的“摊大饼”式的扩张，划定生态保护红线，确定开发边界，控制开发强度，努力探索“内涵提升式”的城市发展道路，致力于提升城市内在的品质。通过拆违、棚改等方式，做足、做好存量优化、提升的“文章”，启动旧城区更新改造计划，确定53片、占地22km²的居民点作为城市更新改造的重点区域，补齐城市功能、优化产业结构、塑造城市风貌、增进民生福祉。

（三）坚持地方特色

关注文化构建，在塑造城市特色以及打造城市形象风貌等方面注重保护地方特色。从城市构成的诸多要素、结构、功能等入手，系统地推进各方面的工作，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”；注重保护和修复城市的山水格局及脉络，塑造地方生态体系特色。在街道、广场等公共空间的改造提升中，拒绝大拆、大建和过分简单地模仿国际化元素，注重梳理城市的肌理和文脉，挖掘、整理、延续体现三亚文化特色的历史记忆，树立地方文化自信，增强市民对城市的认同感和归属感。

（四）坚持政府统筹

三亚按照“行政统筹负责，技术协同贯穿”的组织模式，成立以书记、市长为主要领导的“城市双修”工作领导小组，负责整体的部署和统筹；在市规划局设立领导小组办公室，具体协调工作的推进；在领导小组下面分设各相关工作组，由分管的市领导分别作为各专项工作组的组长，市海洋局、水务局、林业局、住建局、园林局、综合执法局等相关职能部门作为牵头单位，落实各项工作；与此同时，技术单位牵头成立技术工作组，统筹规划设计、提出项目建议、服务项目建设、跟踪项目实施，为“城市双修”工作领导小组办公室提供技术支持，实现规划、建设、管理三大环节的技术一体化，确保项目从规划到实施不脱节、不走形。

（五）坚持规划引领

政府编制了《三亚市生态修复城市修补总体规划》《三亚市海绵城市建设总体规划》等六项规划，为“城市双修”工作提供科学的依据和指导。在规划中注重把握整体，系统地梳理，在三亚市“多规合一”和城市总体规划的指导下，采用总体城市设计的思路和方法，对三亚整体的生态格局和城市机体进行把脉分析，确定“生态修复、城市修补”的总体目标、原则、策略、内容和要求，从而在整体的系统层面上为“城市双修”工作提供技术支撑。

（六）坚持项目抓手

政府综合考虑民生性、时效性、示范性和系统性等因素，结合问题导向和目标导向，提出近期修复、修补的重点，建立作为实施抓手的项目库，明确各项目的完成时间、建设时序、资金安排、阶段性目标和实施主体。在生态修复的“三大体系”和城市修补的“六大任务”中，确定把“一湾、两河、三路”作为近期“城市双修”工作的重点区域，通过18项重点实施性项目来落实“生态修复、城市修补”的综合要求，先行项目力求对各系统、各方面的修复、修补提供支持，并起到示范作用。注重专业融合，突出综合效应，在示范项目建设中突出多专业的协调合作，力求形成综合性的示范效应。如两河沿岸的丰兴隆桥头公园和抱坡岭山体的修复项目，既结合了城市修补（在城市规划中建设绿地公园），也融合了生态修复（修复河道、山体等）。

（七）坚持社会动员

政府动员全市市民，营造全民参与“城市双修”的氛围，积极调动各方面力量，推动政府、社会、市民的同心、同向行动。在“城市双修”工作开展的全过程中，多次进行社会调查，普遍征求群众的意见，充分了解群众的诉求，广泛发动群众，在全社会营造“城市双修”的良好氛围。组织各界干部、群众参观“城市双修”项目；以散发宣传单、张贴标语、召开座谈会等形式全面宣传“城市双修”工作的意义、内涵、目标、任务及对民生改善的成果；在全市中小学校开展以“城市双修”为主题的“开学第一课”及主题班会等系列活动，组织“‘小手拉大手’助力双修”活动，动员全市近二十万学生，覆盖全市七十多万常住居民，做到宣传无死角，取得群众的广泛认可和支持；重视媒体监督，赢得媒体尊重，通过主流媒体对三亚“城市双修”作全面系统的宣传报道，对打违、治旅、治污、治堵等可能引发群众误解的工作，起到重要的舆论引导作用；地方媒体开辟专题、专栏、专版节目，全面解读“城市双修”理念，介绍进展，并对不文明行为进行曝光，从正反两方面进行宣传，使“城市双修”工作深入人心。

（八）坚持制度建设

“城市双修”工作要实现规划、建设、管理三大环节的一体化统筹，切实提升城市治理和精细化管理的水平，法律法规及相关政策的保障和支撑是关键。政府着眼于提高城市治理体系和治理能力的现代化，坚持依法治市，治理理念从治标向标本兼治转变。政府结合“城市双修”工作的要求，优化城市治理和管理的政策，逐步推进地方立法，以立法的方式保护“城市双修”的成果，如相继出台《三亚市白鹭公园保护管理规定》《三亚市山体保护条例》和《三亚市河道生态保护管理条例》三部地方性法规，《三亚市海岸带保护规定》《三亚湾滨海公园保护规定》两部政府规章以及14项部门管理规定，为“城市双修”提供法制保障。

三、三亚“城市双修”对我省的启示

我省特别重视城市双修的工作，于2017年向各市（州）建委（住房城乡建设局）、规划局，长白山管委会住建局，各县（市）住房城乡建设局、规划局转发了住房城乡建设部《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》（建规〔2017〕59号）并要求强化组织领导、编制专项规划、制定工作方案、加强监督考核。结合三亚“城市双修”的经验，下步我省的城市双修工作应该做到以下几点。

（一）践行绿色发展理念

城市双修，要推动形成绿色发展方式和生活方式，完成老旧城区修补更新和新城新区建设，恢复被破坏的生态环境，避免新的建设性破坏活动，促进城市绿色循环低碳发展。我省要在双修过程中规划建设城市生态廊道和绿隔，形成连续、完整的生态网络和绿地系统，结合海绵城市建设，有条件的开展水资源和清洁能源的再利用。要利用城市废弃地提高土地使用效率，推动建筑进行节能改造，结合绿色交通体系的建设，支持城市公共交通、步行和自行车交通体系建设。

（二）增强老百姓获得感

习近平总书记指出，做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持人民城市为人民。城市双修工作最终是要用人民群众满意度来衡量的，我省要从切实关系人民群众生活的问题做起，加强老旧小区改造工作，着重优化内部交通，补足道路基础设施，完善停车设施和规范停车，增加停车位供给，完善电动汽车充电设施等；恢复被侵占的公共绿地，添加适宜不同人群的活动场地，提升环境品质；改造、修补老旧管网，合理配置养老服务设施，结合改扩建场地设置无障碍设施，完善与人民生活密切相关的公共服务设施，构建方便快捷的社区生活圈。

（三）鼓励社会共同参与

俗话说，“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，人民应该是城市双修工作的亲历者、知情者、参与者和评判者。我省要转变思想观念，创新方式方法，牢固树立以人民为中心的发展思想，在推进“共同”上下功夫，推进规划共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。双修工作都是涉及人民相关的工作，要尊重人民群众对各项工程决策的知情权、参与权、监督权，城市政府也要转变工作思路，不要孤军奋战，要由“划桨人”转变为“掌舵人”，逐步打开市场，把群众参与双修的积极性培养起来，可以通过建立奖励制度，引导和鼓励群众共同建设自己的家园，要让城市双修从群众中来到群众中去。