2015年第7期（总125期） 

　　吉林省政府发展研究中心农村固定观察点办公室 

2015年7月1日 　　

关于我省东部山区农村土地经营权确权试点工作的调研

    年初，农村土地经营权确权试点工作在我省全面展开，土地确权工作关系到农村经济进一步的深化改革，牵动农民的切身利益，涉及到社会稳定。近期我们成立调研组，对东部山区农村土地经营权确权试点工作进行了实地调研，认真听取土地确权试点乡（镇）、村工作的实际情况，深入细致分析工作中存在的问题和经验，提出对东部山区农村土地经营权确权工作的对策和建议。

　　一、东部山区土地确权试点工作的基本状况

　　我省东部主要有吉林、白山、通化和延边地区，多市县土地实测是在对土地承包情况进行摸底调查的基础上，以第二次全国土地调查成果和林业森林资源档案、林相图、二类调查成果为参考，以已签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，采用科学的方法，查清承包地块面积、四至和空间位置。确权范围是二轮承包地、测外地、非平均承包的集体机动地以及集体拥有所有权的四荒地。测量方式有购置测量仪器通过技术培训自测和聘请有资质的测绘公司进行测量，保证了实测结果科学准确，土地经营权确权试点工作平稳推进。

　　二、东部山区土地确权试点工作中的经验和存在问题

　　（一）东部山区土地确权试点工作的经验

　　......

　　2、因地制宜，发扬民主。对入户摸底所反映的问题进行集中梳理，发挥村干部与当地有威望老农户的作用，一村一议，民主议定。

　　3、责任清晰，各负其责。农林互通妥善处理林农关系，土地确权部门积极与上营林业局联系沟通，农林双方协调，确定土地确权测量面积的界定依据成果（以土地二调为准），结合林相图共同商议，划清农林界线各负其责，并以置换和定期限的办法解决现存农林土地纠纷矛盾，（置换解决5.58公顷，侵占林地到二轮承包结束还林17公顷。）

　　4、面向未来，注重长远，在土地确权测量中，对田间路宽、路两侧预留宽度、公路两侧预留宽度、主渠宽、支渠宽等事项计划较周全，给未来农业生产发展做好土地空间基础。

　　（二）东部山区土地确权试点工作中存在的主要问题

　　1确权依据与权属纠纷问题

　　（1）本次土地确权各地基本以一、二轮农村土地承包时使用的丈量方法（指片地、公绳、米尺）记载老台帐、2008年重新发放《农村土地承包经营权证》、《农户土地承包情况统计表》等相关资料为依据，但在试点的乡镇中，个别村组土地台账、《农户土地承包情况统计表》保管不当丢失，造成基础数据不准的问题普遍存在。 

　　（2）由于一、二轮农村土地承包时使用的丈量方法（用公绳、米尺丈量及指片地等）原始且简单，造成农户承包土地亩数不准、四至不清、地块边界不明确，各组土地面积有大亩计量，有的按小亩计量等问题。导致权属纠纷主要有三种：林农权属纠纷、农民之间的承包经营权纠纷和村集体之间权属纠纷。 

　　（3）由于一、二轮农村土地承包时就有耕地占林地、林地占耕地的问题存在，主要是因为国土调查、森林资源普查各自为政，所得成果边界重叠，部分地块权属纠纷不清，由于缺乏协调沟通，双方没有积极在获得成果当时将问题解决，而是采用搁置争议维持现状的处理办法，遗留矛盾，致使本次土地确权工作中问题重新凸显，原维持现状的做法难以为继，地方农、林矛盾通过政府协调可以解决，国有林与农的矛盾，由于确权依据成果不统一互不相让，各执己见。 

　　2、确权实测土地面积与原承包面积不同及承包权未落实问题

　　（1）实测面积多于承包合同面积

　　原农村分地一般采用米尺和公绳丈量，还有指片等方法，因此农户土地承包面积不准确，在填写土地承包合同时，对面积填写都是大约的面积，特别是有的村组土地台账、分地台账保管不当丢失，在填写土地承包合同时面积不准，有的村组填写土地承包合同时有按大亩或小亩填写。另外，由于农民小农意识作祟利益驱使和村级干部责任意识不强，原土地调查工作中瞒报漏报现象普遍存在，本次土地确权，在土地经营权政策调整有利农民发展的前提下，农民对土地确权工作积极支持，但是，对多出的土地面积如何确权还存有顾虑，同时，采用精密测绘仪器测量的科学方法，对农户承包土地和集体机动地全部实测，使测量面积更为准确，通过实测，农户多数地块实测面积多于承包合同面积。 

　　（2）实测面积小于承包合同面积

　　实测面积少于承包合同面积的情形有以下几种。一是旱地咬半、水田滚埂。由于个别农户常年在外打工、经商将耕地外包给他人经营不亲自耕种，造成旱地咬半、水田滚埂耕地的减少。二是分地时耕地总面积和应分面积计算错误，造成个别农户个别地块实测面积小于承包合同面积，而且数量较少。

　　（3）土地承包权未落实问题

　　有个别村组将集体机动地和收回农户的承包地，再将部分土地分给新增人口时，即不上土地台帐，也不搞土地登记，因此，在这次土地确权时，土地承包权不够明确。

　　3、农民开荒侵蚀林地现象严重

　　........

　　4、部门间工作缺少协调导致土地、林地边界不清重叠

　　通过调研了解，农土部门对土调工作成果数据残缺不准确。林业部门对林调工作成果数据详实，但成果数据与实际情况不符。现存矛盾的主要原因是：一土调测绘测量手段落后，二土调工作不认真，责任欠缺，三在土调、林调工作中缺乏林与农土部门之间的协调，部门各自为政是林、农边界不清产生纠纷的主要原因，这些原因加剧了林农矛盾，滋生了社会不稳定因素，致使有些地区的农民破坏已经还林的林苗，采取隐蔽的方式放火危害林地，损害国有林业资产。

　　5、测量技术标准不统一

　　现各试点地区测量的技术手段标准各不相同，有的试点地区是请专业测绘资质单位测量，有的试点地区是通过派人员培训后自行测量，并且使用技术软件不同，若确权测量工作全面铺开进行后，成果数据在汇总和后期管理上会出现软件兼容、数据交流使用不便、资料保密等问题。

　　6、土地确权工作经费使用问题

　　在土地确权工作经费使用上，各试点地区根据资金到位情况不同，使用情况也不同。大部分地区采取的是外请有资质的测量单位开展工作，资金使用较大，土地确权成本高。由于实际测量操作的技术要求不高，关键技术是软件编制，所以，有的试点地区则是派相关人员进行培训，再购置仪器自行测量，这样做的好处是：第一节省资金使用，第二对后续土地确权工作管理有延续性，第三有利于土地管理人员对工作情况全面了解掌握。有的试点地区确权资金没按时按量拨付到位。

　　三、东部山区土地确权工作的对策和建议

　　1、省政府协调有关部门明确土地确权界定的依据成果

　　省政府协调林农部门树立全局观念，对林农有争议的土地，在保证农民利益和维护社会稳定的前提下，根据实际情况共同商定依据成果和解决有纠纷的土地和林地，确保土地确权工作顺利进行。

　　2、制定退还农民开荒侵占的林地

　　农林部门协调，加强普法教育，因地制宜的共同制定还林方案，协同管理执行退还农民开荒侵占的林地。

　　3、制定统一的测量标准和统一使用确权登记的管理软件尽快确定确权登记使用的管理软件，对土地确权测量手段方式进行统一，以便土地确权工作的全面铺开。

　　4、制定本次土地确权登记办法切实解决权属纠纷

　　土地确权登记工作的责任要逐级落实分明，省级要依法制定相关政策，省以下单位要根据自身情况制定细则，主要应采取的办法，一是以村组为单位，本着公开、公平、公正，充分发挥民主商定的原则，按当地实际情况一事一议，进行确权。二是村组要制定确权方案，由村民大会通过执行。三是对土地确权工作设立监督机构、机制确保工作顺利按时完成。四是通过本次确权工作，要彻底解决林、农权属纠纷和农户土地面积不准、四至不清、地块边界不明确等问题。

　　5、保证土地确权资金及时到位

　　为确保土地确权工作顺利进行，土地确权使用经费要按时按量拨付到位。在土地确权测量工作上，应采取全省各地在现有农经管站工作的人员中，统一组织培训一批技术人员，进行测量工作。

   （如需全文请与作者联系）

吉林省农村固定观察点办公室   潘军