关于吉林省农业保险情况的调查 

　　农业保险是保证农业稳定发展的一项重要保护措施。我省作为农业省份和国家重要的商品粮基地，需要农业保险作为制度工具，分散农业经营风险。前段时间我们组成调研组，就此问题到省内的四平、辽源、吉林、白城等市及部分县区，并到与我省经济发展状况相近的部分省市进行了调研。通过调研我们感到，尽管我省农业保险起步较早，发展基础较好，但运行中暴露出的问题需要引起我们的重视和关注。找出制约我省农业保险发展的主要因素，建立完善的农业保险体系，还需要我们做很多工作。 

　　一、农业保险的基本情况 

　　从省内调研的部分市县（区）情况看，农业保险在保障种植、养殖业生产、减轻政府救灾压力等方面发挥了不可替代的作用，我省农业保险的长效机制正在逐步建立和完善。 

　　目前，我省开展农业保险业务的公司有安华农业保险公司和人保财险公司两家。在业务开展方面，农业保险包括种植业保险和养殖业保险两块，以种植业保险为主营。2011年全省五大作物保险总面积为3363.02万亩，占五大作物二轮土地承包面积的72.76%，；共有127.24万农户参保，占全省农户总数的31.8%；保费收入64134.13万元（比上年有所下降）。在养殖业保险方面目前主要开展了以能繁母猪和奶牛保险为主的业务，2011年全省承保能繁母猪保费总额比2010年减少17左右。 

　　在经营管理方面，我省初步建立了符合农险要求的公司制度。通过委托代办的方式，由农经部门协助保险企业开展相应的农业保险业务，并在全省广泛铺开。目前，全省农经部门参与农业保险业务的人员达3000多人，同时向下延伸，吸纳村组干部2万多人参与保险工作，较好地解决了我省农村耕地面积大、农户分散、保险机构人员力量不足的问题。我省自2007年开展农业保险以来，实现了全省近43个县（市、区）玉米、水稻、大豆、葵花、花生等作物参保近3363万亩，参保农户127.24万户次，总保障水平达到66.77亿元。截止2010年，累计为550万农户提供保险赔偿18.9亿元，户均年度赔款343元。 

　　二、吉林省农业保险运行中存在的主要问题 

　　一是赔付标准低，参保农民不满意。目前农业保险公司遵循的赔付标准是2007年制定的，5年没有变化。随着农资、人工等价格的不断上涨，耕地成本逐年上涨，当前的赔付标准已经达不到实际的物化成本的比例。在种植业，农险公司对绝收玉米每亩赔付300元，我们吉林的农户实际平均每亩的投入在450元以上（安徽省玉米保额为240元/亩，赔付是3倍封顶，玉米最高赔付720元/亩）；在养殖业，农险公司对一头能繁母猪的赔付金额为1000元，如果饲养户不报险，直接将死猪卖到市场，可得到1500元左右。从这个角度看，保险失去了它的实际意义，增加了道德风险的发生比率。 

　　二是补贴标准同一化，有失公平。当前国家财政对种养两业实行固定比例和“倒补贴”的政策，中央、省、县（市）三级财政按比例补贴保费，且在农民保费收缴、县市和省级财政的补贴到位之后才配套予以中央财政补贴。这就决定了各地的农业保险的覆盖程度直接与当地政府财力相关，县级财政补贴能力也决定了省级财政、中央财政的补贴额度。由于缺乏差异化补贴政策，省内财政穷县与富县、产粮大县与非产粮大县采用同一补贴标准，而多数产粮大县是财政穷县，有些县份越穷补贴反而越多，尤其是2008年下半年以来，国家引导、开发的很多项目都需要地方资金配套，地方财政支出迅速膨胀，收支矛盾进一步加剧。有些县（市）干部反映，农业保险配套地方财政压力尤为突出，要求合理调整不同地区配套标准。 

　　三是补贴品种少，满足不了实际需求。目前中央财政只对我省玉米、水稻、大豆、花生、葵花籽等5种种植业保险，以及能繁母猪、奶牛等2种养殖业保险提供补贴。我省一些地区的农户对温室大棚蔬菜、特色蔬菜、特色水果、花卉苗木、特色畜禽养殖等高效农业投保的热情更高。由于这些类型的种养产品市场价格远高于粮食，保险公司的经营风险偏大，在没有财政补贴政策的情况下，保险业务很难推动。调研中基层干部认为，特色农业代表了现代农业的发展方向，具有科技含量高、附加值高等特点，对于促进农业产业结构升级，加快增加农民收入具有重要意义，因而保险需求更大。 

　　四是册外地比重高，没有列入农业保险补贴范围。我省现有耕地面积8600万亩左右，其中农作物播种面积6000万亩，承保面积3363.02万亩，占农作物播种面积56%。其中册外耕地面积占有很高的比例，此类耕地对于稳定我省粮食产量、增加农民收入、提高农民种粮积极性发挥着重要的作用。根据现行政策，册外耕地还无法参加农业保险，这对我省粮食的高产稳产是潜在的隐患。 

　　五是没有建立起巨灾风险机制。农业巨灾风险机制是农业保险制度可持续的基本保障，随着我省农业保险业务覆盖面的扩大，农业行政区域保险业务量的不断增加，巨灾风险准备机制的健全迫在眉睫。我省近5年时间，农险公司有 2年出现赔付率在100%以上的情况。面对巨灾，由于没有共同分担农业风险的机制，如果没有政府部门的扶持，只能由公司单独去面对，大大增加了公司的经营风险。 

　　六是农民投保意识不强，部分农户被动参保。由于农业保险宣传不到位，大多数农户对于农业保险的惠农本质没有清楚的认识，将政策性保险与大街小巷推销的商业保险混淆，导致参保积极性不高。有的农户认为农业保险是政府行为，应该由政府负担。还有的农户对自然灾害存在很强的侥幸心理，尤其是多年“旱涝保收”区域的农户由于多年的务农经验，每年5、6月份的时候对全年气候有相对主观的判断，而且大致准确。对每公顷60元的保费不情愿缴付。对于这种情况，我省地方政府普遍采取层层落实农业保险参保责任制的方式，每到参保时段，各乡镇农经站负责人联合村镇干部挨家挨户面“请”农户，靠关系、靠感情，而不是靠机制来保证参保率。 

　　七是“试点”身份存在局限性。我省农业保险一直处于“试点”阶段，政府在制定相关配套政策、建立长效机制方面力度不足，保险公司也不敢投入更多的资源去强化基础性工作（如机构网点建设、防灾防损设备器材投资等）和引进农业相关人才。此外，由于缺乏有效的法律依据，目前相关经营监管和审计部门普遍参照商业保险模式开展工作，对农业保险经营过程中产生的费用、支出形式和渠道界定等方面的监管，难以适应农业保险的实际情况。比如，农业保险业务直接与政府财政挂钩，但在实际经营过程中，税务、审计部门对农业保险公司与商业保险公司实行无差别化对待，收取营业税及其它附加费用，使农业保险公司处于一方面享受政府补贴，另一方面又向政府纳税的尴尬状况。 

　　三、加强我省农业保险工作的对策建议 

　　通过调研我们感到，农业保险需要营造良好的外部发展环境，与国家立法、农业产业政策、农村社会保障制度和政府公共财政相衔接。我省的农业保险还需要立足于解决“三农”问题，建立可持续发展的“三农”保险制度，从宏观层面上为其营造良好的外部环境。同时，将农业保险作为支农方式的创新工程，纳入农业支持保护体系。为此我们建议： 

　　一是提高政府补贴额度。2007年以来，我省每年的财政补贴为2亿元，几年没有增加。这个补贴额度换算成面积比例，全省只能承保粮食作物播种面积的55%，还没达到“刚性”需求的满足程度。建议提升省级财政补贴额度，并以此促进农户的配套参保。 

　　二是制定农业保险分级补贴标准。参照云南省的做法，以地区经济发展水平、人均可用财力、品种的分布规模等作为参考因素，确定分级标准，按险种和实施范围不同，实行差别化补贴政策。全省可分为不同档次，种植业保险省级财政补贴比例在10%-40%之间浮动。 

　　三是扩大补贴品种范围。国内很多省份和地区已经根据本地农业产品特点，或申请中央补贴支持，或由地方财政负担，增加了多种特色农产品保险补贴项目。比如云南省的牦牛、藏系羊已通过争取获得中央财政补贴；甘蔗和香料烟已纳入省级财政补贴品种。我省虽有60多个品种列入省内保险范围，但由于缺少补贴资金，县（市）级没有积极性，推广进度较慢。建议省有关部门和省财政统筹考虑，对林下参、杂粮、棚膜瓜菜、辣椒、梅花鹿、食用菌等吉林特色农产品选出重点，积极申请中央财政补贴或纳入省级农业保险财政补贴范围。同时，开展林业保险业务，按照公益林、商品林等，分类设计农险产品，力争取得中央财政补贴支持。 

　　四是完善法律法规。国家目前尚未出台关于农业保险的法律法规，省内目前也没有地方性法规，各地农业保险都在摸索运行，农业保险运行的制度保障层级普遍偏低，系统性、权威性不强，协调力和稳定性不够。建议省政府向国家提出立法申请的同时，尽快研究制定我省农业保险的地方性法规，合理规范政府、企业、个人的责、权、利；制定行业准入标准，引导行业间的有序、合理竞争。 

　　五是完善再保险机制。我省的再保险业务尚处在空白阶段，可根据实际需要，制定出详尽的风险防范和处置实施办法，同时可参照河南省的做法，采取最高额赔付封顶和成数分保、超赔分保等办法分散农业大灾风险。 

六是提前召开农业保险启动大会。每年全省农险启动大会在“五一“左右召开，随即农业保险公司才能按照部署开展业务。这时正为农忙季节，农户多在田间地头进行农业生产或已经外出打工，给办理保险的登记、勘察工作增加难度。建议将每年保险启动会议提前至2、3月份的农闲时节召开。同时，保监局与省有关职能部门，每2年左右根据农业保险参保不同品种各要素的物化成本市场价格，合理确定保费和赔付标准。另外，还应加大宣传力度，营造农业保险的良好氛围，着力提高各级领导干部对农业保险工作的认识，借鉴安徽省的经验，将政策性农业保险纳入民生工程，保险资金实行以市为单位“专户储存、单独核算、封闭运作、财政监督”的管理办法，并将农业保险作为年终考核工作业绩的重要内容。