梨树县农业保险情况的调查

农业保险作为分散农业经营风险的制度工具，已尝试纳入全省惠农政策体系中。为了准确了解我省农业保险的实施情况，近日，我们组成调研组，就农业保险运行中出现的新情况、新问题，到梨树县进行了调研。

一、梨树县近年实施农业保险的基本情况

从2007年开展农业保险以来，梨树县农业保险总体运行情况总体较为平稳，呈现出周期性波动、总体发展态势良好的局面。与全省其他地区相同，农业保险保费构成为中央财政保费补贴40%、省财政补贴25%、县级财政补贴15%、农户承担20%。4年间，该县农业保险总保费13265万元，其中，农民自筹保费2653万元，县级财政补贴2837万元；赔款7218万元，平均赔付率为54.4%，户均赔款328元；农业保险运营费用为2030万元，占总保费的15.3%；巨灾风险准备金为3316万元，占总保费的25%；保险公司营业利润约为701万元，占总保费的5.3%。

由于农业保险开展的时间较短，目前还存在诸多问题。

（一） 缺乏法律保障和规范

由于目前国家层面法律法规的缺失，系统性、权威性不强，使制度保障层级偏低。再加上我省农业保险处于“试点”阶段，使政府主管部门和保险公司对中央补贴政策有所顾虑。政府在制定相关配套政策、建立长效机制方面力度不足，保险公司也不敢投入更多的资源去强化基础性工作（如机构网点建设、防灾防损设备器材投资等）和引进农业相关人才。此外，由于缺乏依据，目前相关监管审计部门普遍参照商业保险模式开展工作，对农业保险经营过程中产生的费用、支出形式和渠道界定等方面的监管，难以适应农业保险的实际情况。

（二）地方财政补贴政压力很大

由于缺乏差异化政策，对梨树这样的农业大县政策支持力度还不够。当前国家财政对种养两业实行固定比例和“倒补贴”的政策，中央、省、县（市）三级财政按比例补贴保费，且在农民保费收缴、县市和省级财政府的补贴到位之后才配套予以中央财政补贴。在这种情况下，各地农业保险的普及覆盖程度直接与县级政府财力相关，如果县级财力不足，就会限制省级财政、中央财政的补贴额度。对于经济发达地区来说，这个补贴制度不存在问题，但是对于粮食主产区、商品粮基地来说，地方财力不足就明显构成保费补贴压力。特别是梨树县，2010年县本级财政只有3.7亿元，在全省范围比较都属于穷县，除了“吃饭”以外没有多少富余，要再拿出资金补贴保费十分吃力。尤其是08年下半年以来，国家引导、开发的很多项目都需要地方资金配套，地方财政支出迅速膨胀，收支矛盾进一步加剧，财政压力十分突出。

（三）缺乏分散巨灾风险的有效机制

农业巨灾风险机制是农业保险制度可持续的基本保障，在设计农业保险制度时都会对此做出重点安排。梨树县开展农业保险5年来，随着农业行政区域保险业务量和覆盖面的不断增加，巨灾风险准备机制的健全迫在眉睫。作为农业大县，梨树的自然条件与我省东部山区和西部荒漠化草原相比，尚处在“风调雨顺”的“黄金地段”，灾害相对少一些。但自然灾害风险有很大的不确定性， 5年时间就有2年出现赔付率在100%左右的情况，2007年梨树县发生罕见旱灾，农业保险公司首次超赔，赔付率为101.5%；2009年赔付率为99.57%。没有共同分担农业风险的机制，仅由一家公司单独去面对，大大增加了公司的经营风险。

（四）农户参保自主性不高

种植业保险方面，梨树县层层落实农业保险参保责任制，每到参保时段，各乡镇农经站负责人联合村镇干部挨家挨户种“请”农户，靠关系、靠感情、靠任务保证参保率。这有四方面原因：一是农户认为农业保险是政府行为，应该由政府负担；二是农户对自然灾害存在很强的侥幸心理，对每公顷地60元的保费不情愿缴付。三是由于多年的务农经验， 每年5、6月份的时候对全年气候有相对主观的判断，而且大致准确。四是投保中逆向选择现象比较突出。农户对自家田地情况十分了解，只投保风险高的地块，对于常年“旱涝保收”的地块参保积极性不高，参保对象多选择相对分散、偏僻的洼、涝、坡、贫地段，总面积也相对较小。

在养殖业保险方面有四个原因：一是主观原因，根据当地农户的养殖经验，在没有发生重大疫情的情况下，能繁母猪的正常死亡率应该在2%左右，而每头母猪的保费为100元，在心理上宁可接受业自然死亡的损失也不愿交纳保险费用。二是如果参保，能繁母猪的死亡报险、核勘定损之后保险公司需要进行尸体销毁，而不参保的情况下目前非法市场上一头死猪的价格在1000元左右，农户宁可在利益驱使下违背道德风险而不选择参保。三是保户在出险后理赔过程中遇到的问题比较多，理赔难度大。常遇到的问题有孕期、临产期的母猪不能打耳标，过后补打不及时以及耳标质量不好，打的方法不当，导致耳标丢失后出险无法识别；四是保险公司人员在登记耳标号过程中存在“鱼目混珠”、“偷梁换柱”的情况。与保险人员关系好或者给予好处费（一般为200-300元）的参保农户将病危母猪或死猪进行登记，然后随即报险进行骗保，伤害了其他农户参保的积极性。

（五）参保率波动幅度较大

农户对保险的认知程度不高，对农业保险分散风险的作用机理不理解，没有形成较为稳定的保险心态，随机性、因果性保险动因较为普遍。投保后当年获得赔偿便比较满意，若一、两年不出险就认为买保险吃亏。特别是近些年惠农政策力度不断加强，农民习惯于往口袋里装钱而不愿掏钱，农民认为投保了就要得到赔偿，不受灾也要把“本”捞回来。要求地方政府或者保险公司在不出险的情况下返还保费或减少下期保费，否则就认为保险公司在农民身上赚钱。从近5年数据上看，如果上一年没有普遍性自然灾害，第二年农户的参保比例肯定会明显下降，种植业方面体现较为明显。

（六）补贴品种偏少，难以满足农民的实际需求。

按照国家的补贴标准，目前我省只对玉米、水稻、小麦、大豆、花生等5种农作物（家规定的补贴品种有7种，还包括油菜、棉花）开展种植业保险补贴以及能繁母猪、奶牛等2种养殖业保险提供补贴，而据当地农户反应，他们对温室大棚蔬菜、特色水果、花卉苗木、特色畜禽养殖等高效农业投保的热情更高，但是由于这些类型的种养产品市场价格远高于粮食，保险公司的经营风险偏大，在没有财政补贴政策的情况下，保险业务很难推动。

（七）业务开展资金紧张，缺少对经营环节的补贴。

县农业保险公司经理和刘家管镇镇长均反应，在承保环节，从宣传发动到收取保费、填写投保明细表、逐户发放告知单，都需要耗费大量的时间精力，单靠保险公司一家一户去做根本不现实；在查勘环节，农作物在生产期遭遇的自然灾害并不一定导致损失，即便损失，程度也要到收获时才能明确，因此需要保险公司二次查勘。由于农时不等人，参保土地较为分散，保险公司要在短短几天内完成大面积查勘，人力物力实现不了。对于上述情况，保险公司提取保费收入的15%用于相关人员的工作经费（提取15％的管理费用加上25％的风险准备，保险公司只有60％的保费用于日常经营活动），但还是远远无法满足运营的经费需要。当地农险承办机构主要依靠县政府和农经、农技部门人员协助完成工作，在乡镇层面主要由兽医站、村防疫员等实地操作，这些人员多为农民身份，专业素质不高，工资报酬很低，工作量很大。据反映，在两年前，每人给每头能繁母猪办理保险手续只有3-5角的劳务报酬，现在每头猪也有不到3元，而且缺乏相关部门和机构的物质鼓励，工作积极性不高。

三、几点建议

（一）由省保监会牵头，相关职能部门负责起草、制定我省农业保险的地方性实施细则，合理规范政府、企业、个人的责、权、利。

（二）目前农业保险的启动时间为每年的“五一“左右，正为农忙季节，农户多在田间地头进行农业生产或已经外出打工，给办理保险的登记、勘察工作增加难度；另一方面春耕季节的气候状况从某种程度农户能够预知当年气候状况，增加了客观辅助导向，失去了保险的预期经济意义。因此，建议将每年的保险启动日期提前到1、2月份的农闲时节进行。

（三）根据市场情况确定保费额度。保监会与省政府发展研究中心依据实际情况，每一年根据农产品的国际市场价格、国内市场价格以及CPI、PPI等阶段性综合指标，建立合理、有效的指标评价体系，设计出不同参保农产品符合市场规律的保费价格。

（四）提高政府补贴额度。根据国家规定，2007年我省的财政补贴为2亿元，换算成面积比例，全省只能承保粮食作物播种面积的55%，还没达到“刚性”需求的满足程度，因此，应提升政府补贴额度，并以此促进农户的配套参保。

（五）目前农业保险的赔款方式是将赔款发到参保农户单独申办的邮储账户。但我省地区差异较大，在梨树县，很多乡镇没有邮政储蓄代理机构，最远的村屯距离邮储代办网点86公里，农户寻找网店难、领取赔款难，路程远，惠农措施体现不明显。建议财政整合农险和农民“直补”平台，将农险赔款打入“直补”卡。