吉林省增加农民财产性收入问题研究（一） 

　　    党的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”，这是推进城乡一体化发展在理念上的重大突破。当前，财产性收入在农民收入构成中占比很小，工资性收入和家庭经营性收入占比较高。由于农民经营方式和专业技能等因素影响，保持工资性收入和家庭经营性收入再持续增长有很大难度，收入结构亟待调整。在此前提下，加快扩大农民财产性收入成为增加农民收入新的突破口。 

　　一、吉林省农民财产性收入的特点分析 

　　1、农民财产性收入总量稳步增长，比重低位徘徊。近年来，全省农村居民人均财产性收入呈现快速增长态势，2010年全省农村居民人均财产性收入为377元，2012年为393元，增长4%。但从总量看依然偏少，在农民收入中的比重提升缓慢，对农民增收的贡献率有限。2011、2012年全省农村居民人均财产性收入占农民人均纯收入的比重分别为5.3%、4.6%，2013年由于统计指标进行了调整，农民家中存粮增值没有纳入，导致统计数据出现负增长，虽然全省农民财产收益在纯收入的比重还很小，但随着社会经济的发展和城镇化建设进程的不断加快，未来将成为农民收入中的重要增长来源。 

　　2、财产性收入来源趋向多元化，构成依然相对单一。近年来，虽然我省农村居民家庭拥有的财产形式越来越多种多样，财产性收入来源也更趋于多元化，但与国内一些发达地区相比，农民财产性收入构成依然相对单一，租金、土地出让收入、转让承包经营权占到农民财产性收入的大部分，土地重要财产的价值仍然没有充分发挥。 

　　3、呈现差异化明显。一是群体差距加大。目前，全省农民财产性收入呈现“两大两小”特征，大多数农民家庭财产收益基数小、增幅小，少数高收入农民家庭收入基数大、增幅大，群体间财产性收益差距十分明显，而且随着经济社会发展，有继续拉大趋势。二是地区间差异明显。由于靠近城市或城镇周边地区基础设施条件较好，经济社会发展水平较高，该地区农村居民的理财意识、资产经营意识与偏远地区农村居民相比总体较高，加上土地出让费用较高，导致其财产性收入以及在纯收入中的比重都要高于偏远地区。我省农民财产性收入主要来源于有资金的利息收入，所以受人均纯收入影响较大。从调研组对我省白山地区、辽源地区、延边地区的调研情况看，发达地区由于农民人均纯收入高于偏远落后地区，同一地区临近中心市（县）无论是利息还是征地补偿收益等财产性收入也高于偏远地区很多。 

　　从各地区农民人均收入构成的变化情况看，农民人均总收入的地区差距呈扩大趋势。受此影响，农民人均财产性收入也存在地区差距，目前格局大致可划分为中部平原地区较高、东部、西部地区较低，并且地区间差异较大。 

　　二、我省增加农民财产性收入障碍因素分析 

　　1、地区经济发展水平是制约农民财产权利发挥增益作用的关键因素。 

　　从调研中获取的数据表明，地区经济的发展水平是制约农民财产权收益的关键性因素，财产权收益属于衍生财富，农民必须先拥有收入，然后才能购置财产，由财产而带来新的收益。我省农民以生产经营性收益为主要渠道，农民收入渠道相对单一，第一产业比重过大，二、三产业还没有形成足以促使农民普遍增收的程度。一产内部结构也不尽合理，种植业特别是玉米种植业占收入比重过大。收入结构的单一，受自然条件影响较大，收入的不确定性因素增加，虽然增长的趋势比较明显，但增长空间有限。 

　　2、土地二元结构带来的土地增值收入分配不平等。 

　　农业适度规模经营是现代农业发展的方向，农民能够获得土地承包经营权转让以及参股农用地经营的分红收入，从而增加农民的财产权收益。但从调研情况看，近年来，在各项惠农政策的激励下，加上粮食价格不断上涨，农业生产收入也随之增加，这促使农民愿意自己直接进行农业生产，不愿意转让或者出租土地，这就导致这部分主要收入来源无法从经营性收益转变为财产性收益。另外，长期以来农村集体建设用地与国有建设用地不同权，不同价，制约了农民依靠集体建设用地增收，而农民在土地征用过程中处于被动低位，缺少话语权，补偿标准偏低，也是影响其财产性收益的重要因素。 

　　3、尚未建立农村劳动力向城镇转移放弃土地经营权的制度补偿体系。 

　　农村人口向城镇转移和集中涉及到的一个重要问题是农民承包的土地怎么办。农民决定是否在城镇生活或就业的依据是其成本与收益的对比，在其成本与收益对比中，土地经营收益是其经济收益中最重要的组成部分，放弃从土地中获得的经济收益必须有其他的收入进行补偿，才能使他向市民转变过程中保障收益与成本对等，这样农民才可能放弃土地的承包权获得的收益固定在城镇就业或生活，从而达到农村劳动力向城镇转移的目标，而不是采取劳动力流动的方式仅仅为了改变收入结构。从我国其他地区农民向城镇转移采取的补偿措施分析，城镇住房换农民宅基地、土地换社保是一种做法。比如重庆市土地新政，采取的是住房换宅基地，土地换社保(九龙坡模式)，鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃承包土地。对自愿放弃承包地的农民，给予补偿、补助。自愿放弃承包地并迁入城镇定居的农民，应享受与迁入地城镇居民同等的待遇和社会保障。关于农民放弃土地承包权的补偿办法，吉林省目前还没有制定成型的文件或形成有效的制度安排，原则上采取无偿收回，有的地方仅给较少的补助。农民放弃土地又不能获得固定在城镇生活或就业的经济基础，放弃土地的成本大于收益，更多的农民会选择劳动力流动的方式改变其收入结构。这样，一方面提高城镇化率的人口无法获得，另一方面在城镇中流动的农村劳动力最终还是游离于城市社会之外。 

　　4、农民向非农产业转移过程中的农村土地流转问题突出。 

　　农村劳动力转移除了一部分向城镇转移以外，还有农村劳动力流动和向非农产业转移的情况。这部分劳动力产业转移与向城镇转移有着本质上的区别，他是在不放弃土地承包权的基础上，从其他非农产业中寻找就业机会，一般情况下对承包土地的处理方式是通过土地流转获得一部分收益。从目前吉林省农村土地流转的情况分析，截至2013年底全省农村土地流转面积已达3216万亩，占家庭承包耕地面积的33%，在一定程度上推进了农村土地的适度规模集中经营，有利于农业机械化的发展。但是，吉林省农村土地流转过程中也存在着农民土地流转的意愿不统一，流转过程中的纠纷多等诸多因素的制约。比如同一村中，有的转包、转让、互换、租赁等多种形式，无法真正实现大片集中经营。权属纠纷、合同纠纷、占地补偿标准不统一引起纠纷、土地补偿款挪做它用引起的纠纷等都是农村土地流转过程中常常出现的问题 

　　5、农村集体经营性建设用地对农民增加财产性收入不明显 

　　我省集体土地的合理使用、入市、流转尚处于起步阶段，对农民财产权的增益效力远不如发达地区。据初步统计，我省农村集体土地约为1120万公顷，占全省土地面积的58.6%，全省农村集体建设用地约57.6万公顷，占全省土地面积的3%，全省农村集体经营性建设用地2.78万公顷，占全省土地面积的0.14%。这些土地主要用途包括：一是乡镇企业用地，二是村办企业用地，三是农村集体经济组织将乡镇企业股份转让给与其联建的企业用地，四是企业购买或租用农村村部、学校等建厂，五是经营化肥农药、从事第三产业的企业或个体户购买或租用厂房或住宅使用的商业用地。 

　　此外，农村集体所有制经济最大的特点是农村集体资产归集体所有，由于所有权主体权利不够明确，加之农民维权意识淡薄，长期以来造成集体所有的资产由少数村集体领导所控制，既不能集全村村民的智慧充分发挥它的作用，农民也不能充分分享集体所有制财产所带来的收益，造成集体所有制财产价值的虚空及收入分配的不平等。 

　　6、土地入市困难对农民增加财产性收入产生影响 

　　一是制度不完善。当前，构建城乡统一建设用地市场存在着制度障碍，如农村集体经营性建设用地存在着产权不清、产权内容不具体等诸多弊端。现行的土地制度无法适应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的需要，导致集体土地不能直接进入建设用地市场。同时，由于土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高，造成土地闲置、浪费和稀缺并存。二是农村社会保障体系不完善。社会保障体系在农村尚未建立，因此，土地仍旧是农民安身立命的保障。在没有完善农村社会保障体系的情况下，允许农村土地进入城乡建设用地市场，会引起农地省直，一些农民贪图眼前利益，转让宅基地和房产，很容易导致破产，丧失收入来源。三是我省农村耕地保护面临巨大压力。作为全国重要的农业大省和商品粮基地，确保耕地面积是重要的责任。而农村建设用地市场开放，必然带动土地价格的上涨，大大提高农民转让土地的收益。这就可能会引发局部地区城乡建设占用耕地，导致耕地数量下降，给耕地保护带来巨大压力。四是集体建设用地所有权不明确。在现实操作中，大部分农民对于土地归谁所有都存在疑惑，村内生产小组与村委会对于农村土地都有一定的管理权和控制权。这就容易造成在土地入市中产生利益纠纷。由于集体土地所有权主体界定不严，带有较大的不确定性与变动性，更缺乏明晰化和规范化的土地产权主体，因此会阻碍建设用地市场化的进程。 

　　7、现行征地制度对农民财产权增益有较大影响 

　　一是“公共利益”下的征地范围过宽，不利于农村财产权增益的长远发展。非农建设占用集体土地一般都经过征收。法律规定，征收应是“公共利益”需要，但法规和政策对“公共利益”无具体界定，国家没有法规，省里没有细则。 

　　二是现行征地补偿方式不合理、不完善，损害农村利益。吉林省现行的征地补偿方式采取统一年产值标准和区片综合地价两种方式。统一年产值补偿方式以被征收“准耕地”的前三年平均产值乘以被补偿倍数的办法，这种补偿测算方式存在计算单一，产值及补偿倍数低等问题，造成征地整体补偿水平偏低。区片综合地价方式不完善。以省会城市长春市为例。根据要求，长春市将市区内土地划成7个片区，设立阶梯地价，地价较高的南部新城每平方米160元，地价较低的高新北区每平方米50元，两者相差3倍还多。 

　　三是收益分配不合理使农民失去话语权。根据有关部门调查，征地之后地方土地增值收益分配，投资者占40%-50%，政府拿走20%-30%，村集体组织留下25%-30%，而农民拿到补偿数只占整个土地增值收益的5%-10%。 

　　8、农村金融市场发展滞后，金融财产权收益少 

　　财产性收入需要有资金积累作为前提，但农民可支配的资金十分有限，主要用于改善居住条件和送子女上学或自身养老，财产少了，财产权利即无从说起。另外，农村金融市场目前尚处于起步阶段，银行、争取、保险公司在理财产品方面极少开拓农村市场，农民难以接触到理财产品，难以获得有效投资渠道。同时，农民整体素质不高，把握投资能力总体较差，而且观念相对保守，特别是偏远农村，一直在耕种土地维持生存，缺少资本意识、理财意识。 

　　作者：吉林省政府发展研究中心 农村处