对振兴东北政策的评价及建议

   实施振兴东北战略十年以来，吉林省积极实施国企改制、开放带动、投资拉动、县域突破、科教兴省、工业提速增效、节能减排、民营经济腾飞、服务业跨越、全民创业、三化统筹等一系列战略措施，全面落实了振兴老工业基地的政策。 

　　一、国家出台的主要振兴政策分析评价

　　从2003年到2012年的9年间，由国家层面实施或者批复的东北地区重要的振兴政策和规划，主要有53项。这些政策总体上涉及到区域内各个部门和层次，是一系列的区域政策组合，各项内容之间存在着相互交叉、相互联系，单个政策可能涉及到多个方面，为此，我们按照侧重点的不同，把国家出台的政策分为九大类。其中产业政策15个，企业改革政策4个，财税支持政策16个，金融信贷政策5个，资源型城市转型政策7个，空间布局政策5个，对外开放政策3个，社会保障政策5个，其它政策4个。 

　　分析这些政策，我们可以看出，产业发展政策和企业改革政策是政策关注的主体和重点，也是实现东北全面振兴发展的关键所在；财税支持政策和金融信贷政策是东北振兴的重大机遇和主要外力，也是目前国家实行政策数量最多的领域；资源型城市转型是东北地区具有代表性的突出问题，虽然政策数量不多，但政策扶持力度大，实施效果好；社会保障政策关系到东北地区改革平稳和社会安定，政策出台集中在实施东北振兴战略前期；空间布局政策、对外开放政策以及环境保护政策等，主要是为东北实现全面振兴提供优良的发展空间和发展环境，目前正在逐步地丰富和完善。 

　　二、实施政策中遇到的主要问题

　　东北振兴以来，在取得成绩的同时，政策的时效性、针对性、操作性、连续性及力度还有待进一步的提高。 

　　（一）外部环境深刻变化，政策需及时调整

　　与外部环境的快速变化相比，振兴政策本身一些已经没有优势，逐渐变成普惠性政策；具有前瞻性的政策出台相对滞后，东北振兴还需要新的助推剂。而与之对应的具有前瞻性和针对性的政策出台相对滞后，在经济前景越来越复杂的背景下，东北振兴有可能面临后劲不足的危机，经济增长模式的转变与升级需要更为有力的区域性政策支撑。 

　　（二）企业改制的遗留问题较多，存在政策空白区

　　我省国企改革已经基本完成，但仍存在一些遗留问题。一是关闭破产国企退休人员参加城镇居民或职工医疗保险政策、改制破产国企退休人员享受采暖费明补政策等政策执行速度相对较慢，有待进一步做实。改制企业职工对“养老金双轨制”的退休制度意见很大，要求待遇进一步提高。二是关于集体企业改制，国家在政策上虽然有了说法，但在具体执行上，还缺少必要的操作细则。目前，仍有大部分未改制集体企业，停滞在中断和观望上。三是一些无资产、无经营场所、无资金的国有农业、林业、牧业等企业改革成本高，难度很大，需要国家进一步的政策支持。四是由于物价和工资水平的增长，未来解决国有企业改革成本增加较快，后续改革压力很大 

　　（三）政策执行效率不高，政策的接续性有待提高

　　一是部分政策的接续性不强。一些政策属于一次性或者短期扶持政策，政策作用时间较短，虽然短期内取得了一定的支持效果，但在尚未营造好区域的造血功能时，就在全国全面实行，没有体现出政策扶持应有的倾斜性和特殊性原则，不利于东北老工业基地的中长期发展。如国家给予东北地区较多的税收优惠、产业扶持等政策举措，随着2008年企业所得税两法合并，2009年增值税转型和国家产业跃升计划实施，基本实现了普惠。二是部分政策的实施效果不佳。有些政策惠及面还有待进一步扩大。如所得税优惠政策中的提高固定资产折旧率、缩短无形资产摊销年限，这项政策符合地方实际情况和发展需求，但政策惠及的企业税务面较窄，占纳税总量的比重较小。有些政策在执行过程中，由于涉及的部门较多，执行效率还有待提高。还有些政策在落实的过程中存在一定的难度，从而影响了政策落实的效果。三是政策支持上尚未突出区域间差异化发展要求。从全国来看，各区域自然禀赋的差异和发展阶段的不同，区域间差异化、特色化发展的愿望越来越明显。但针对各大区域发展的特殊政策非常有限，各大区域政策上没有明显差异。 

　　（四）地方财力明显不足，缺少有效增强地方财力的政策举措 

　　东北振兴以来，国家和地方相继出台了一系列政策，在安排中央预算内资金和开发银行贷款（软贷款和硬贷款）等资金上给予了大力扶持，但整体看，地方财力明显不足，资金缺口仍然很大。一是地方债务较重，偿债高峰期即将到来。近年来，地方财政还款压力逐渐显现，吉林省及省内各市（州）、县（市）在未来2至3年都将迎来偿债高峰期，偿债风险较大。二是项目建设资金不足。由于国有商业银行贷款门槛较高，项目建设资金缺口大，地方配套资金供给相对有限。三是市乡两级财政负担较重但实力较弱，对“三农”、保障民生和改善公共管理等方面的投入严重不足。 

　　三、下步振兴东北政策制定的建议

　　（一）国家的重大生产力布局向东北倾斜

　　国家在重大生产力布局上的倾斜支持是提升区域发展层次的有效途径。建议国家从强化我省现有产业基础，优化区域生产力布局入手，在我省能多布局一些装备制造、农产品加工等重大项目，并重点在电子信息、生物制造、高端制造业、新材料等战略性新兴产业领域方面，更多的给予支持，这不仅需要国家有力的金融政策的支持，还需要国家协调央企等给予龙头带动。 

　　（二）加大资源枯竭型地区和产业的税收减免力度

　　对煤炭、钢铁、木材、化工等资源枯竭型产业和地区，在实施转型中要进一步扩大税收减免范围和程度。可以在资源枯竭型城市探索实行企业增值税先征后返优惠政策，吸引企业积极参与资源型城市转型；返还比例可根据不同地区的资源枯竭型种类和程度具体确定，返还年限可在三至五年，以保证新生企业和产业的迅速成长和发展产业转型。资源枯竭型城市的企业所得税、营业税方面也相应给予一定的减免税照顾。 

　　（三）完善税收奖惩制度，促进产业结构调整

　　建议对进入国家产业政策鼓励投资的产业和项目，如机械装备业、原材料工业、高科技产业、信息产业、生态环境整治工程、污染治理和资源综合利用等，从税收优惠上给予较大力度的支持。 

　　（四）加大中心城市老工业区整体改造升级的扶持力度

　　东北地区部分中心城市的老工业区，由于建设发展较早，区域内基础设施较为落后，棚户区改造任务较重，环境污染问题也难以得到彻底根治，对城市整体发展和城市形象建设制约明显。老工业区的整体搬迁改造涉及面广，投资巨大，仅靠地方财政难以开展，需要国家统筹考虑，加大对东北中心城市的老工业区整体改造升级的财政、金融、土地等方面支持力度。 

　　（五）对城市废弃地的治理给予政策扶持

　　我省东部山区的部分市县的老“三线”企业整体搬迁后，在偏远的山沟中留下了大量的废弃厂区和土地，建议国家对东北的城市废弃地的复垦和治理方面给予特殊政策和资金支持。一方面，加大中央财政复垦和治理废弃地转移支付力度，减轻当地政府财政负担，加快土地整治力度；另一方面，允许建设用地指标在区域范围内统一进行周转、平移使用，缓解老工业基地建设土地供需紧张的矛盾。 

　　（六）解决企业改制的遗留问题

　　对国有及集体企业重组和关闭破产、呆坏账核销以及企业离退休人员的养老保险、医疗保险等方面的支出，建议中央财政视具体情况给予全额或部分支付；加大政策执行力度，制定好大集体改制、其它领域国企及集体企业改制的实施细则，对集体企业改制政府资金兜底部分，建议国家减少地方统筹配套部分，尽快推进实施和落实。