国内有关城市一体化模式的借鉴与思考（二） 

　　                                          ——“西咸一体化”模式 

　　一、“西咸一体化”模式 

　　“西咸一体化”模式是陕西省在推进西安、咸阳两市一体化过程中逐步形成。西安、咸阳两市同处关中平原中部渭河流域，相距25公里。西安市面积9983平方公里，2010年常住人口846万，2010年实现生产总值3241亿元。咸阳市这三项指标分别是西安的102%、63%、33%。按照陕西省规划，两市将在西安、咸阳结合部新建西咸新区，形成一体化的大西安（如图示、深色部分为西咸新区）。西咸新区将投资1500亿，超过西安目前建成区面积，进而形成西安发展新格局。2020年西咸新区人口要达到150万，是目前西安市人口的一半。以西咸新区建设为核心的“西咸一体化”模式有三个特点： 

　　一是在西安、咸阳两市的接合部设立西咸新区。西咸新区以渭河为中轴线，东西横贯50公里，南北扩展5-10公里，控制范围882平方公里，是新城市核心，其中74%土地属于咸阳。新区分为沣渭新区、泾渭新区。沣渭新区规划建设城市特色功能区、生物和环保产业聚集区等，泾渭新区规划建设咸阳空港产业园、五陵塬历史文化产业聚集区和现代产业聚集区，同时建设渭河生态景观带。新区管委会已经完成战略规划、分区规划及土地、文物保护、文化产业等各专业规划编制工作，至2011年7月份完成投资460亿，26个项目集中开工。目前，5个区内项目基本落实。 

　　二是新区中超出两市管理权限的管理体制。管理体制变革分为两个阶段。2010年2月陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室暨西安沣渭新区、咸阳泾渭新区管委会挂牌成立。西安沣渭新区、咸阳泾渭新区管委会分别为两市政府派出机构，受西咸新区建设工作委员会和两市政府双重领导，分别负责各自分管区域的开发建设和管理。以渭河为界，西安沣渭新区负责3个区、咸阳泾渭新区负责2个区，以两市为主体。这是第一阶段。2011年6月陕西省政府将过去协调性的西咸新区办公室升格为实体管委会，并由一名副省长兼任管委会主任，新区建设管理以省政府为主体。这是第二阶段。　　　 

　　三是新区“田园城市”的建设理念。西咸新区以社会建设作为首要任务，以农业作为支柱，打造“现代田园城市”。概括为：“核心板块支撑、快捷交通联接、优美小镇点缀、都市农业衬托”。整个西咸新区内水域、农田、文物保护、生态绿地等非建设用地占到了70%以上。西咸新区规划建设18处生态田园小镇、28个社区，发展以生态农业、休闲观光农业、外向型农业为特色的都市现代农业，让农民成为都市产业工人，从事农业产业劳动。西咸新区的现代农业作为都市产业的一个部分，不仅有有机农产品的生产，还有一些花卉、园林种植等，山水田园映衬都市风光。 

　　二、“西咸一体化”模式对推进长吉一体化的启示及建议 

　　（一）两市一体化要找出双方都能接受的方式。多年来西、咸两市都有一体化的意向。虽然咸阳市积极性小于西安市，城市空间曾向反方向发展。但是，经过多方面接触、探索，2002年12月两市还是签署了一体化协议并编制出“西咸一体化”规划，提出“八同四化”目标，即“规划同筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治，逐步实现城市一体化、经济一体化、交通一体化和环保一体化”；2003 年3月两市制定西咸经济一体化工作方案，联合成立“西咸一体化领导小组办公室”；2004 年7月两市通过《西咸实施经济一体化战略规划纲要》；2006年9月西、咸又签订了《西安-咸阳产业合作战略框架协议》。但是，至2010年初，经过8年的发展，由于行政区划及利益纷争的无形阻碍，最后也只有电话区号问题得到同城，其他没有实现。这个阶段虽然西安、咸阳经济总量都得到快速增长，但是，西咸一体化步伐却迈得很慢。两市的产业融合举步维艰，基本没有成功的案例。概括起来，存在的主要问题是：两市在产业布局、财政收入、基础设施建设、税收分配等具体业务上表现出强烈的自我意识，利益分割严重，缺乏认同感。两市各自追求经济效益，低水平重复建设、财力不能有效集中，争上项目，浪费资源。这使得难以给投资者创立良好投资环境，导致招商引资难度加大。为解决这些问题，陕西省政府提出了双方都接受的方式，共同建设西咸新区，西安市在新区中负责三个小区、咸阳负责两个小区的建设，力量被集中了起来。一年的运行实践，这个方案取得一定成果，但是仍不理想，这才有了省政府统筹的新方案出台。目前我省的长吉一体化中，长春、吉林各自为政，缺少对接的实际动作。目前我省长吉一体化规划基本完成。因此，建议长吉一体化过程中，以九台为中心，建立长春、吉林两市共同管理的“开发新区”。新区建设分属长、吉两市。在同一规划的基础上，由两市分别组织力量投资、管理。 

　　（二）建立省级高层协调机构对新区建设意义重大。协商、对话、制定共同的行动准则，无疑是推进区域经济一体化进程的必备要素。但是当意见不同时，同级两市之间缺少决策机制就显现出来。特别是西咸新区规划范围横跨两座城市，其间关系错综复杂，没有更高一级政府强有力推进，单靠两市自行磨合很难取得实质性突破。陕西省最初确立的推进思路是“省市共建、以市为主”，西咸新区建设委员会办公室，作为协同部门，指导西安、咸阳两市的建设。但是这一思路没有取得理想中的效果，西咸新区仍然被两市分而治之。由此陕西将管理体制调整为“省市共建、以省为主”的体制。建议长吉一体化过程中，新区建设统一归新区管理机构管理，新区管理机构由省政府直接领导，并遵循“省市共建，以省为主”的原则，由省政府直接决策。 

　　（三）“田园城市”创新了城市发展形态，使城乡建设融合，有效破解了失地农民进城就业、城市污染等难题。城市化过程中必然要产生两个问题，失地农民的再就业和逐步工业化的城市。第一个问题解决不好会造成社会动荡。培养和引导农民在失地之后快速转变生活方式，融入城市，可以解决这个问题，并为城市化提供劳动生力军。第二个问题解决不好则使城市污染逐步加重。西咸新区发展现代田园城市的理念，正是有效的解决了这两个问题。西咸一体化是“城市同城化”，小镇、社区之间由田园式农田相连，避免了大城市无限扩张。西咸新区范围内的68万农民，就近转移，融入新区，成为新型市民。对于长吉一体化中长春、吉林两市中间地带建设，建议在“开发新区”建设中，建立田园式新城，合理布局一定数量的田园小镇。为使农民成为新型市民，要建立农村宅基地及住房置换机制和土地资源增值收益共享机制。以新型合作经济组织为载体，加快推进农村土地流转。由于改变农民户籍为城市户籍成本较大，短期内可不解决户籍问题，仅使农民融入田园建设，从事农业劳动。在条件具备后，再处理这个问题。 

　　（四）一体化需要强有力的政策资金支持。陕西省政府发布了“十大支持政策”，提升西咸新区的竞争力，同时发布了投资优惠政策33条，吸引外来投资者。其主要有：首先是财政金融政策。设立了西咸新区建设30亿专项资金，其中省财政出25亿、西安3亿、咸阳2亿，并争取各金融机构的配套，专项用于西咸新区重大或标志性基础设施、渭河生态景观打造和公共服务项目建设。积极争取国家有关部门的支持，省级其他专项资金也给予适当倾斜。支持两个新区管委会分别组建投资开发公司，发行10—30亿元企业债券和银行贷款支持。其次是土地政策。西咸新区建设用地指标纳入省级土地调控计划，由省政府统一进行调剂。充分运用城乡统筹建设的先行先试权，积极开展土地流转制度改革，探索有效的土地流转方式和补偿机制。第三是投资政策。优先布局东部产业转移项目，大规模进行招商引资。对符合国家产业政策、适宜在关中布局的产业项目，优先在新区内安排。凡能够在新区建设的项目，原则上不在其他区域布点。建议在我省已经出台的特色城镇化政策基础上，进一步出台促进长吉一体化政策，设立专项资金。