重庆、成都农村闲置建设用地的转化经验对我省的几点启示 

　　近年来，各地在推进城乡统筹发展过程中创造出很多做法。其中尤以重庆、成都把土地制度改革作为统筹三化发展的切入口最为典型。为此，省政府发展研究中心李寅权副主任带领农村处、专家处赴重庆、成都两地调研，并形成相关报告，供领导参阅。 

　　一、重庆“地票制度”的建立 

　　1、“地票”的形成条件 

　　“地票”必须符合两个前提：一是凡农村集体经济组织申请耕地复垦，必须经三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意，防止农村集体经济组织的利益受到损害。二是凡农户申请宅基地复垦，必须有其他稳定居所、有稳定工作或生活来源，并且有所在集体经济组织同意复垦的书面材料，避免宅基地复垦整理交易后出现农民生活困难、游离失所的问题。 

　　而“地票”的产生，则必须经过4道关口：首先，国土部门编制相关专项规划，经过市政府批准后实施。其次，由农村土地权利人向区县国土部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地。第三，土地复垦后，复垦方向区县国土部门提出质量验收申请。最后，区县国土部门组织验收，合格后，向市级国土部门申请确认，并由其核发“地票”。 

　　2、“地票”交易具有规范性 

　　农村土地交易所由重庆市政府出资成立，系非营利性事业法人机构，实行现代企业管理模式。使命是建立农村土地交易信息库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务。为加强对交易所的监督管理，重庆市政府专门成立了农村土地交易所监督管理委员会，交易所还得接受土地、农业、林业等行政主管部门的业务指导。主要从事的“地票”交易须到所在土地行政主管部门登记备案。通过交易购得的“地票”，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并可冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。但这得以符合城乡总体规划和土地利用总体规划为前提，并办理征收专用手续。 

　　3、农民可“携地”入市 

　　    “地票”主要是相对于农村建设用地而言的，对于那些生产性土地承包经营权的流转，交易所将在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益前提下，提供服务。实际操作中，对“地票”的主体并未加以限制，一家一户的农民也可“携地”入市。而集体土地必须多数同意才能成为“地票”。 

　　4、“地票”交易保障农民权益 

　　重庆市政府规定限定底价，上不封顶，制定出全市统一的农村土地的基准价格。如果交易价格低于基准价格时，土地所有者有权优先回购。同时，通过明晰的政策规定，确保土地交易的收益真正到农民手中。重庆市政府特别指出：不同形式的农村土地交易，交易收益按不同的比例在农民和农村集体经济组织之间分配。其中，耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。 

　　5、“地票”交易的核心是“先补后占” 

　　“先补后占”是指将农村闲置建设用地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村建设用地进行专业复垦为耕地，经土地管理部门严格验收后，按增加的耕地面积由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。在保证城乡用地总量不增加，耕地总量不减少的基础上，将农村闲置土地资源依法有序退出，城市建设用地有比例有节奏增加。  

　　    二、成都农村产权制度改革 

　　1、搭建农村土地产权交易平台 

　　成都市也构建了成都农村产权交易所，业务指导由国土资源局来负责。要流转土地的农民先到属地登记，由当地农委审批后，汇总到成都农村产权交易所，由交易所免费发布流转信息，流转主体是农民。土地交易所试行阶段三年由财政来补贴，内零收费，国土、房产、林业、农委等部门都持有交易所的股权，通过这个平台和重庆一样使“土地挂钩”可以大范围、远距离的进行，使边远农村闲置建设用地指标可以转化为中心城区的建设用地指标，实现中心城区支援边远农村，开辟了一条城市反哺农村的新途径。值得注意的是，成都农村土地交易所是未经任何国家机关审批，仅凭着“统筹城镇综合配套改革试验区”这块招牌就自主成立的农村土地交易试点。 

　　2、多部门联合组建“统筹委”，提供组织上保障 

　　成都市委领导组建了城乡统筹委，由发改委、农委、国土资源局、财政局等部门联合抽调在编人员组成专门负责城乡统筹事宜的政府机构，解决城镇化过程中的棘手问题，对应的国家指导部门是国家发改委。他们侧重农村规划编制工作，“抓两头放中间”将原来的规划重点从城市转向农村，将“两头”的规划编制的权限和规划实施的监督权限上收，将“中间”规划管理和审批，属地管理，权利下放。 

　　3、明确农村闲置建设用地产权，稳步推进市场化 

　　    由“统筹委”负责，以推行“还权赋能”为核心，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，协同国土局完成了农村闲置建设用地确权、登记和颁证。政府征地通过确权、流转、参与、分享，借助城市化地租上涨的收益，来实现农民利益最大化。他们通过把原来增减挂钩出来的城镇建设用地指标政府定价改为市场定价，充分实现土地高效利用和价值重构的同时，解决了确权工作的资金来源问题，使确权和农村闲置建设用地市场化相辅相承。 

　　4、建立“耕保基金”，确保耕地用途和巩固确权成果 

　　成都市财政每年出近20多亿设立“耕保基金”，由政府承担起保护粮食安全的责任。在农用地确权的基础上，复垦和流转的耕地只要不出现非农用途或撂荒等现象，农户每年每亩地可得到300-400元的耕保基金奖励，大大提高了他们保护耕地的积极性。同时，在耕保基金的发放过程中，需要农户提供土地确权的相关材料，从而又达到验收确权成果的目的。 

　　三、对我省土地制度改革的几点启示 

　　1、统一思想，做实组织管理和监督 

　　从国土、农业、城建、财政等部门抽调业务能力强的在编人员组建专门协调管理农村闲置建设用地转化相关事宜。借助“长吉图”开发开放先导区先行先试的政策，深化“土地挂钩”试点改革，争取国家农村闲置建设用地转化为城乡建设用地的相关政策，尝试远距离、大面积的进行农村闲置建设用地与城镇建设用地增减挂钩置换，使发达地区能够支持落后地区，用发达地区建设用地流转收益来补贴落后地区退出农村闲置建设用地的农民和农村集体组织，真正实现城市反哺农村。监督防范耕地变性、撂荒和侵犯“三农”利益的现象发生。 

　　2、在农村建设用地确权基础上，全力推进农村建设用地市场化 

　　各地政府财政出资，由专门负责农村闲置建设用地转化的联合办公部门负责，进行农村建设用地的确权工作。在推进我省市场化进程中，各地财政资金不足的，可以先由政府财政打包担保向银行贷款，等确权颁证后，农村建设用地产权可以自由交易，再从建设用地流转收益中提取少量手续费来还贷款。只有先明确产权才能进一步出台农村建设用地市场化交易手段。 

　　3、完善农村土地产权市场化机制，构建农村建设用地交易所 

　　在切实保障耕地质量数量，保障农民的利益，提高农民退出农村闲置建设用地的积极性的前提下，通过专业协调部门和国土、农委等多方出资占股，在产权明晰的基础上，试行建立农村建设用地交易所。对经过复垦规划，自愿申请的农户闲置建设用地，严格审核，进行复垦。复垦后的耕地，经当地政府、国土部门和新建立的土地交易所三级验收合格，置换为同样大小的城乡建设用地，在交易所中挂牌拍卖，在符合城乡建设规划的条件下，实现闲置农村建设用地的资产价值，收益全部用于三农，解决农村建设用地确权和农民进城生产、生活等资金来源问题。 

　　4、建立耕保基金和监督机制，保障试点的稳步推进 

　　效仿成都市的做法，利用耕保基金来保证农村闲置建设用地的确权颁证工作顺利进行。（如果确权中的五个一致达不到，就无法得到耕保基金，以此来激励农民保证确权的准确性。）以加快农村闲置建设用地的置换转化为切入点，依法合规的推进农村产权制度改革。