加大对净调出省区扶持力度 夯实国家粮食安全基础 

                                                    ——对全国六个粮食调出省区的调查与建议 

近年来，我国粮食净调出地区进一步减少，自求平衡地区粮食供需缺口逐步扩大，主销区粮食自给率急剧下降。在目前全国13个粮食主产区省中，只有黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽、江西6个省区为净调出省区。加大对粮食净调出省区的扶持力度，稳定提高这些省区的粮食综合生产能力，对确保我国粮食安全具有重大意义。 

一、六个净调出省区粮食生产现状与增产潜力 

近几年，得益于国家对粮食生产的扶持政策、有利的气候条件、市场价格回升和农业科技持续进步，6省区粮食生产形势较好。 

（一）      粮食生产能力不断提高，对国家粮食安全做出重要贡献 

近十年，6省区粮食播种面积占全国播种面积的比重呈稳步上升态势，由1997年的31%提高到2007年的37.3%。粮食总产量占全国粮食总产量的比重呈稳步提升态势，由1997年的29.9%提高到2007年的36.4%。6个净调出省区粮食调出量在1100亿斤左右，占全国省际间商品粮调出量的近一半。 

（二）      粮食品种结构不断优化，粮食加工产业快速发展 

各省区着力调整和优化粮食品种结构，积极发展粮食加工业，提高粮食附加值。吉林省粮食深加工业发展迅猛，成为一大支柱产业。2007年全省粮食加工转化能力达到350亿斤，实际加工粮食270亿斤，粮食加工业的发展从根本上摆脱了粮食“卖不出、调不走、储不下”的困境。 

（三）粮食增产潜力大，是提高我国粮食安全保障程度的希望所在 

根据预测，2020年我国粮食自给率保持在95%的水平上，今后12年内国内粮食总产量必须增加1000亿斤。根据调查，实现这一增产目标完全是有可能的。6个粮食净调出省区初步规划的2020年以前的粮食增产目标已经接近1000亿斤。首先，粮食增产最大的潜力在于中低产田改造和水利基础设施建设。其次，优化种植结构，强化科技支撑能力，也蕴涵着较大的增产潜力。最后，适度开发后备耕地资源，科学规划、合理开发，也具有可观的增产潜力。 

二、六个省区粮食稳定增产的主要制约因素 

（一）粮食生产成本直线上升，农民种粮收益明显下降 

当前农民反映最突出的问题是，化肥、柴油等农业生产资料价格持续上涨，远远超过了粮食价格的上涨幅度，导致种粮效益明显下降。吉林省2004—2006年玉米每亩纯收益从87.14元提高到235.13元，水稻亩收益从138.73元提高到605.63元，大豆亩收益从171.55元提高到218.44元。2007年新粮上市后粮食价格出现波动，同时农资价格及劳动力成本上升，对粮食成本收益影响很大。2007年玉米亩收益下降到101.4元，水稻下降到447.3元，只有大豆收益上升到288.2元。 

（二）      粮食市场调控机制不完善，粮食价格明显偏低 

各地反映，粮食市场调控机制还不完善。一是水稻最低收购价格政策前瞻性差。2008年国家水稻最低收购价调整幅度太小，明显低于农民的预期。二是国家限制玉米加工业发展和出口以后，在一定程度上扭曲了玉米价格机制形成，玉米价格的波动风险加大，而调控手段减弱，缺乏生产价格保护机制，不利于保障种植玉米农民的收入。三是粮食价格形成机制不完善。在中央财政补贴支持下，中储粮及其管理的粮食存储企业占据了粮食收购存储市场的主要份额，使得粮食收购市场走向相对单一化，尽管可以保证国家粮食宏观调控的力度，但这种体系缺乏反映粮价波动的敏感度。调查中了解到，在粮食购销市场形势发生深刻变化的情况下，除非中储粮系统果断采取政策性收购，或者南方的饲料加工企业积极参与竞争收购，粮食价格将主要由本地加工企业定，农民在价格上的话语权很弱。 

（三）      粮食直补政策不完善，对调动农民种粮积极性作用减退 

地方干部群众反映，各种粮食直接补贴政策很好，但补贴的增长远滞后于农业生产资料价格的上涨。调查表明，虽然2008年国家大幅度提高了补贴标准，但增加的补贴并没有弥补农民因农资价格上涨而增加的支出。以佳木斯市为例，2008年该市农民购买农资比2007年多支出5.06亿元，虽然农民享受的粮食补贴资金也比2007年增加3.11亿元，农民实际还是多支出1.95亿元。 

粮食直接补贴方式也存在不合理之处。调查中了解到，绝大多数地区都是将补贴发放给原土地承包户，只要有承包地就能拿到补贴，租入承包地的农户难以享受政策优惠。许多农民拿到补贴后将土地转包他人耕种，自己出外打工，有的补贴并没有真正补到种粮农民的手中，有的抛荒耕地也同样拿补贴。 

（四）      农田水利设施薄弱，防灾减灾能力不强 

各地一致反映，水利基础设施薄弱、抗灾能力不强，是粮食稳产增产的突出制约因素。一是缺乏灌排设施的“望天田”还占很大比重。二是现有灌区普遍存在设施标准低、工程配套差、老化失修、灌溉能力萎缩等问题。三是水利设施开发缺乏控制性工程，水资源调控能力低下。四是小型农田水利设施建设滞后。五是节水灌溉技术普及率低，水资源利用效率低。 

（五）对粮食主产区利益补偿机制不健全，难以调动地方政府主动抓粮的积极性 

从2005年开始，中央财政和各省财政对产粮大县实行奖励政策。平均来看，每个产粮大县每年获得的奖励资金约为1000万元。尽管产粮大县同时享受一般转移支付，但这些县人均财力水平很低，多数县除了按低水平发放工资和保证政府基本运转外，其他可用财力极少。粮食主产区与主销区的利益不平衡矛盾已经表现得比较突出，主产区吃亏已经成为强烈反映的一个意见。 

（六）粮食生产科技存在薄弱环节，基层农业服务体系功能弱化 

一是农机发展与生产需求存在差距。农机配置不合理，全程机械化水平低。二是农业科技推广体系薄弱。一些地方过于强调把农技服务推向市场，致使一些基层农技服务体系陷入“网破、线断、人散、站垮”的被动境地，大批农业先进适用技术无法得到迅速推广。三是农业生态环境破坏较重，耕地质量下降。 

（七）粮食储备体系不完善，现代粮食物流体系落后 

市县地方粮食储备规模小，区域市场应急调控能力有限。建立市县级储备给产地政府带来了一定财政压力。粮食仓储物流建设滞后于生产发展，运输存在瓶颈。 

三、加大对粮食净调出省区扶持的建议 

（一）尽快规划和集中启动几个对国家粮食安全影响深远的重大粮食增产工程，加快培育新的粮食“增长点” 

建议在各个省区规划编制的基础上，加紧在6个净调出省区部署一批基础条件好、增产潜力大、调出量大、集中连片的粮食增产项目区，集中力量打造成国家粮食新的增长点。在工程项目区，要重点扶持一批核心主产县，给予其优惠政策扶持，统筹支农资金，形成政策、资金、技术等方面的合力，使其真正发挥粮食生产的骨干作用。 

（二）提高粮食最低收购价水平，完善粮食市场调控政策 

要根据农民种粮成本收益和市场供求变化情况，提高水稻和小麦最低收购价格，并将玉米纳入最低收购价政策范围内，逐步缩小国内粮价与国际市场的差距。完善粮食最低收购价政策启动机制，国家有关部门在新粮收购上市前，要充分做好市场调查和分析预测，一旦市场价格低于或接近国家最低收购价，新粮上市后就要及时启动最低收购价执行预案。在粮食连年丰收、国内外市场粮价差距很大的情况下，可以适当组织部分过剩粮食品种出口，促进国内粮价合理上涨。 

（三）      建立种粮大户补贴，提高补贴政策效果 

为了更好地发挥政策效能，补贴应补到实际种粮的农民身上，而不是补到拥有土地承包权的农民身上，建议将补贴对象进一步界定为种粮农民和种粮面积，按实拨付补贴，确保种粮农民增产增收。在现有粮食补贴的基础上，增加对种粮大户的补贴，按种粮大户耕地面积或提供的商品粮数量，提供相应的补贴，并在信贷、科技推广、农田水利建设方面给予重点扶持，重点培育“核心粮农”。 

（四）      大幅增加农田水利建设投入，建立农业水费财政补贴制度 

一是支持加快灌区续建配套和节水改造，充分发挥水利工程灌溉效益，恢复和扩大有效灌溉面积。二是在水土资源较好、粮食增产潜力较大的地区，支持建设农业灌溉水源工程。三是加大中央财政对小型农田水利设施建设补助力度。四是大力发展节水灌溉，对节水灌溉机具和设备给予补贴。五是建立农业水费财政补贴制度。按照核定的有效灌溉面积，将水费补贴直接发放到农户。 

（五）强化粮食生产的科技支撑，提高大型农机应用水平 

实践表明，每一次粮食种子革命都带来粮食产量的一次飞跃。建议国家在种子的基础研究和应用研究上增加投入。加大病虫害生物防治、生态控制和安全高效用药技术研究。建立以政府为主导、以公共财政为支撑的农业科技服务体系。 

（六）取消净调出省粮食风险基金配套，加大转移支付力度 

一是取消6个净调出省区地方财政粮食风险基金配套部分，全额由中央财政承担，并增加投资规模。二是取消6个净调出省区中央各种涉农投入要求的地方配套资金。三是中央财政加大对粮食净调出省区奖励和转移支付力度。四是在保证国家粮食安全的前提下，通过财政贴息的政策引导，促进金融机构加大对大型粮食加工企业信贷的支持力度，扶持粮食主产区发展粮食加工转化，实现粮食增值。 

（七）加强粮食储备体系建设，培育一批具有维护国家粮食安全能力的大型粮食物流企业 

一是加强和完善地方储备粮体系。按照“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”的储备要求，明确地方粮食储备规模。增加地方储备费用补贴，确保地方粮食储备落实。二是优化储备粮食品种结构，增加稻谷储备。三是加快粮食收储企业战略性重组。鼓励大型粮食企业之间通过相互参股等方式建立战略联盟，整合粮食物流资源，提高粮食运输的集约化、规模化水平。四是增加东北铁路建设投入，改进粮食运输的薄弱环节。五是加强粮食流通基础设施建设，推动以“四散化”（散装、散卸、散存、散运）为标志的粮食物流现代化。 

      作者：吉林省政府发展研究中心决策咨询编辑部 

            摘录自国务院发展研究中心专题研究报告 

责编：陶思佳 胡大鹏