中国丝绸之路城市群发展现状与战略设计

沈轶编辑整理

古代丝绸之路在境内主要包括南阳、洛阳、西安、固原、靖远、武威、平凉、会宁、兰州、酒泉、敦煌、天水、陇西、临夏、西宁、张掖、哈密、乌鲁木齐、伊宁、吐鲁番、龟兹、阿克苏、喀什、若羌、且末、于阗等26个城市。在今天由于行政区划的变化，被调整为中西部6省的22个地级市（自治州）。它们的地理位置与“丝绸之路经济带”的境内主体形态高度吻合，也是今天建设丝绸之路经济带在国内最重要的基础和支点。

《国家新型城镇化规划》明确提出“把城市群作为主体形态”，丝绸之路经济带建设也要以建立合理的城市分工和层级体系为中心，规避城市间的“同质发展”和“恶性竞争”，推进区域内大城市、中小城市与村镇协调和可持续发展。因而建议以古代26个丝路城市、当代中西部6省的22个地级市（自治州）为对象，规划建设中国丝绸之路城市群，为实现丝绸之路经济带的全球拓展提供有力支撑和切实保障。

一、中国丝绸之路城市群的主要特点

与我国已有的其他城市群相比，中国丝绸之路城市群位于我国中西部地区，城市源流久远，历史辉煌，呈现出多区域、多文化、多中心的特点，在中国城市群中独树一帜。

丝绸之路城市群城市空间地段分布情况

    1、多区域：“满天星斗”式的“条形”形态

丝绸之路26个城市分属于22个地级市或自治州，涉及河南、陕西、宁夏、甘肃、新疆和青海6省份，同时涉及到已有的中原经济区、关中-天水经济区、宁夏沿黄城市带、天山北坡城市群、兰州—西宁城市群等。由于西部地区地广人稀、城市间隔较大、交通不便及城市布局比较松散、内部联系较弱等原因，丝绸之路城市群在机制上远不如长三角、珠三角、京津冀等东部城市群那样紧凑和集中，呈现出一种多区域融合、“满天星斗”式的“条形”城市群形态。

    2、多文化：丰富多样的区域文化

丝绸之路作为历经千年的人类大型文化遗产，既见证着历史的沧海桑田，城市的兴衰消长，也促进了东西方文明、不同国家、不同民族的渗透融合。同时，以绿洲农业文化、草原游牧文化、中原屯垦文化及域外宗教文化为核心资源，丝绸之路丰富多样的区域文化是基于北方文化圈的京津冀、基于岭南文化的珠三角、基于江南文化的长三角、基于巴蜀文化的成渝城市群、基于齐鲁文化的山东半岛、基于实用理性的中原经济区等不能相比的。

    3、多中心：多元共建的战略支点

改革开放以来，丝绸之路形成了洛阳、西安、兰州和乌鲁木齐四大区域中心城市，为城市群的规划建设提供了初步的分工体系和层级关系。有别于长三角、珠三角、京津冀等东部城市群中心城市的“一城独大”，这四大中心经济实力较为雄厚、人才集聚效应明显、对外交通便捷、文化资源丰富。同时，由于地域广阔和腹地充足，大部分城市较为落后，有利于避免因“距离太近”而“恶性竞争”，形成“以点带点，以点及面”的协调发展态势。

从未来的发展趋势看，由于越来越便捷的交通、越来越密切的经济社会联系、以及共同的文化资源支持，作为国家“一带一路”的两大核心角色之一的丝绸之路城市群，必将超越目前的松散化、孤立和割据现状，并发展成一个以“超级城市群”为主体架构，包含了若干普通城市群及众多大中小城市的城市化区域。

二、丝绸之路城市群与三大城市群的综合比较

从土地面积和人口规模看，丝绸之路城市群土地面积达到163.57万平方公里，远超三大城市群的任何一个，分别是长三角的16.21倍、珠三角的29.87倍和京津冀的8.95倍。但人口密度却最低，每平方公里土地承载人口只有40人左右，远低于长三角、珠三角、京津冀已超千人的规模，属于“地广人稀”的类型，城市群未来发展潜力巨大。

从地区生产总值看，2013年，丝绸之路22个地级市或自治州的地区生产总值为22476.2亿元，只占同期长三角的23.76%、珠三角的42.36%和京津冀的39.80%。从地均GDP看，丝绸之路城市群单位土地生产总值分别为后者的1.47%，1.42%和4.45%。在人均GDP方面，分别是后者的37.96%、37.33%和54.08%。丝绸之路城市群有大量的土地未能得到充分利用，这与丝绸之路沿线恶劣的气候和地质环境，也与其经济社会发展的总体水平紧密相关。

从产业结构看，服务业已成为三大城市群经济最重要的板块。丝绸之路城市群第二产业仍是主导产业。2013年，丝绸之路城市群一、二、三次产业的比值为11：46：43。工业占比大，农业占比远超三大城市群平均3.3的水平，也超过全国9.4的平均水平。丝绸之路城市群很多地方仍以农业为主，城市经济产业结构调整任务相当艰巨。

从城乡差距角度看，2013年，丝绸之路城市群城镇居民人均可支配收入与农民人均可支配收入的差距为2.56倍，低于全国2.80的平均水平，高于长三角、珠三角和京津冀。但收入普遍较低，农村居民人均可支配收入不及长三角和珠三角农民收入的一半，城镇居民人均可支配收入刚超过长三角和珠三角城镇居民收入的一半左右。丝绸之路城市群城乡差距相对不大，是以其城乡经济欠发达和居民普遍不富裕为前提的。

从进出口总额看，2013年，三大城市群进出口总额分别占到全国总量的29.30%、25.18%和14.53%，同期的丝绸之路城市群进出口总额只有465.27亿美元，占全国总量的1.12%，这种有限的规模和影响，与其在历史辉煌时期的重要地位严重不相匹配。

从旅游业发展看，2013年，丝绸之路城市群入境游客数量为335.29万，分别为三大城市群的11.82%、7.96%和30.82%。丝绸之路城市群国内游客数量32993.78万，同比增长45%，高于同期的珠三角，但却远低于长三角和京津冀，这与其拥有的丰富旅游资源极不相称，也是丝绸之路城市群今后需要花大力气研究和拓展的“黄金产业”。

从未来的发展趋势看，由于越来越便捷的交通、越来越密切的经济社会联系、以及共同的文化资源支持，作为国家“一带一路”的两大核心角色之一的丝绸之路城市群，必将超越目前的松散化、孤立和割据现状，并发展成一个以“超级城市群”为主体架构，包含了若干普通城市群及众多大中小城市的城市化区域。

三、中国丝绸之路城市群存在的主要问题分析

1、主要停留在概念层面，缺乏顶层设计和总体战略规划

尽管党和国家领导人多次强调建设丝绸之路经济带，相关部委、西部省市及东部相关省市也表现出极大的热情，但丝绸之路经济带仍主要停留在概念性规划的层次，以至于什么是丝绸之路、范围有多大，战略定位、基本框架与主要目标等“内容”方面比较苍白。其结果就是各省市为了抢占资源和有利地形，各自仓促上马、粗放规划建设，由此导致的后遗症主要有二：一是未来的城市群规划被地方政府牵着走，距离一个理想的城市群越来越远；二是为了规范、制约和整合地方政府的已有“内容”和部分“烂摊子”，国家将为此付出巨大的治理成本。应尽快制订一个丝绸之路城市群总体战略规划，用以规范、引领、协调丝路沿线城市各自的“一带一路”规划编制和实施。

2、对内缺乏统一的协调机制，对外缺乏可靠有效的国际合作平台

丝绸之路各城市间的合作共赢意识较差，“先占山为王”的“机会主义”和“兄弟睨于墙”的“单边主义”问题十分突出。近年来，丝绸之路沿线城市不是缺乏国内协调机制和国际合作平台，如甘肃2013年以来多次组团赴吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、白俄罗斯、伊朗等开展经贸洽谈，陕西2013年正式开行从西安到中亚地区“长安号”国际货运班列，宁夏2010年就搭建了旨在与阿拉伯国家及其他穆斯林地区开展政治对话、经贸合作、文化交流的中阿博览会，新疆多家金融机构在中哈霍尔果斯国际边境合作中心建立分行等，但其共同的问题是均以行政省区为主体，主要服务于行政区域内的城市和企业，具有明显的“单打独斗”性质，与一个城市群应有的城市层级和分工体系背向而行。这些问题如果不能尽快得到妥善解决，将严重影响以城市为支点的丝绸之路经济带的建设质量和水平。

3、总体发展水平比较落后，“有大本钱但没有做出大生意”

丝绸之路拥有广袤的土地、丰富的矿藏资源、独特的自然景观和深厚的文化底蕴，但长期以来，由于缺乏先进的理念、思路和战略模式，而一直未能得到充分整合和有效开发，在本质上属于“有大本钱而没有做出大生意”的一类。城市群发展规划，路径规划先行。一方面，由于地势偏远，我国三大城市群对其辐射作用相当有限，因此必须自觉摈弃“攀高枝”“傍大款”的依赖型路径，另一方面，在转变经济发展方式和建设生态文明的国家战略背景下，借助发达地区产业转移实现较快发展的传统模式，不仅对脆弱的西部生态环境会造成更大的压力，也会使西部城市重蹈“先污染，后治理”的覆辙，这种“占小便宜吃大亏”的路径也不足为取。由此可知，丝绸之路城市群只能“独立自主，自力更生”，通过深入挖掘和整合丝绸之路城市群内部的资源与动力，制定出符合自身特点与需求的系列政策及举措，同时戒骄戒躁，从长计议，以“蹄疾而步稳”为基本节奏，坚定走“内生自主式”发展道路的自觉与自信。

4、因袭“经济型城市化”发展模式，轻视文化建设和生态发展的现状亟待改变

长三角、珠三角、京津冀在发展理念和战略上主要选择的是一种以GDP为中心、以城市经济竞争力为目标导向的“经济型城市化”发展模式，这是中国城市群布局混乱、功能失调、结构扭曲、生态恶化的根源。自2005年以来，东部发达城市已开始探索转型发展，如北京提出建设“宜居城市”和“文化中心”、上海提出建设“文化大都市”和“国际文化大都市”等“软性”发展目标。丝绸之路经济带既是交通和经济概念，也是文化和生态概念。在文化建设上，除了敦煌莫高窟等少数城市文化有较大影响力，其他大量文化资源并未得到充分挖掘和有效展示。在丝绸之路经济带的国家战略框架下，丝绸之路城市群即将拉开的新一轮的大规模城市建设热潮，如果不能把文化和生态问题提到更加重要和优先考虑的地位，就很容易重蹈“先污染、后治理”的老路子。

四、关于规划建设丝绸之路城市群的对策建议

从我国“一带一路”沿线的具体情况看，不仅“对外开放的条件和基础”需要持续加强，“国内的经济发展和缩小区域差异”的任务也十分繁重。与21世纪海上丝绸之路相比，丝绸之路经济带由于整体发展水平不高和不均衡，尤其需要集中力量和资源尽快“补齐短板”，夯实“一带一路”实施的基础。

1.以“一带一路”为契机，抓紧研究制定丝绸之路城市群发展总体规划

丝绸之路城市群自然资源和文化资源丰富，位于中国西北门户，是沟通中亚和欧洲的重要桥梁，同时，“一带一路”不仅对开发西部、刺激内需、促进开放具有重要意义，也为西部大开发的持续深入推进提供了新的重大历史机遇。就此而言，丝绸之路城市群的规划布局可谓正逢其时。2014年以来，“一带一路”成为31个省份政府工作报告的“标配”，新疆、陕西、甘肃、宁夏和青海等表现更为积极主动，但也出现了一哄而上、杂乱无序等混乱现象。目前，迫切需要在《愿景行动》的框架和指导下，研究制定中国丝绸之路城市群发展总体战略规划，明确丝绸之路城市群的空间边界、战略定位、层级体系、任务分工和协作机制，推进城市群合作体系的建立，实现不同城市各安其位、有序稳定发展，成为推进西部大开发的“主体形态”和国家“一带一路”的核心支持平台。

2.以城市群规划建设为中心，改革调整西部政策和资金资源配置方式

统计资料显示，西部与东部地区生产总值的绝对差距持续扩大，说明过去的政策制定和资金资源配置方式存在问题，需要结合新的发展形势和实际效果进行改革和补充。以往的主要问题，一是“建设主体不明确”。由于西部本身只是一个空间范畴，不具有行政执行功能，相关的政策和资金必然落入“各自为政”的不同省市，并使国家推进区域开发和协调发展的战略意图大打折扣。二是“建设内容不完整”。相关政策和资金主要被用于“看得见，摸得着”的西部地区“硬件”建设上，加剧了西部地区“物质文化”与“人文精神”、“硬实力”和“软实力”的不平衡和不协调。为实现到2020年全面建成小康社会的国家战略部署，当务之急是“以城市群为主体形态”，以“经济”和“文化”为两大重点领域，改变现有的政策和资金资源配置方式，为从根本上扭转丝绸之路城市群整体落后和不发达现状提供有力的杠杆和工具。

3.摒弃以GDP为核心的“经济区”战略，实施文化型城市群的绿色发展道路

我国很多“城市群规划”都是以“经济区”命名的，在迫切需要发展经济的中西部地区尤其显著。“经济区”侧重于区域经济发展，其他方面经常被忽视或牺牲掉。“城市群”不只是经济的一体化，本身具有矫正“经济区”唯GDP倾向的功能。就此而言，在丝绸之路沿线城市战略规划时，不仅要在“形式”上坚决抛弃“经济区”的概念，同时在“内容”上要坚决摒弃以GDP为核心的“经济区”模式。丝绸之路沿线城市拥有丰富的人文历史资源，紧密结合《国家新型城镇化规划》提出的“注重人文城市建设”，以文化型城市群作为顶层设计，既可克服了各省市单体作战的发展模式，也有助于走出“经济型城市化”造成的困境和后遗症，引领丝绸之路经济带建设进入以文化发展为主题、以经济发展为基础、以政治建设为目标的良性循环阶段。

来源：清华PPP研究中心