德惠市农村土地承包经营权确权试点情况调研 

　　2014年德惠市布海镇被农业部确定为土地承包经营权登记试点乡镇，该镇为2005年合并乡镇。镇幅员面积240平方公里，现有耕地面积11291公顷，辖17个村，176个组，农业人口总数44380人，农业人口户数11134户。二轮土地承包签订土地承包合同份数11134份。按照农业部办公厅关于印发《农村土地承包经营权登记工作规程（试行）》的通知，我市在省里的具体指导下，完成了试点工作的各项任务，达到了面积精准、四至明晰、空间位置准确，试点村屯农户认可、社会稳定，为下一步推广确权登记工作提供了可借鉴的经验。 

　　一、试点工作进程情况 

　　本次确权试点工作开展了9个村（原升阳乡所辖）、83个村民小组、二轮土地承包签订承包合同份数6859份，平均承包耕地面积5979公顷，非平均承包耕地面积498公顷。本次确权登记实测平均承包耕地面积7320公顷，比原承包面积多1341公顷，超出22.4%；非平均承包耕地面积660公顷，超出162公顷，超出32.5%。在试点工作中，我们主要采取“四个一”的办法，强力加以推进。 

　　（一）明确一个工作思路 

　　按照国家和省有关试点工作要求，市政府召开了试点工作动员会议，制定了《德惠市农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》。在《方案》中，明确了指导思想、确权登记的原则、试点范围、确权登记的内容、工作目标和主要工作任务、工作步骤、领导机构、工作经费等，确保了试点工作的顺利进行。 

　　（二）填制一套调查表格 

　　我市对布海镇各村二轮土地延包台帐、三十年承包合同、土地承包相关原始资料档案进行整理。一方面摸清了土地现状，查清每块地的名称、坐落、面积、四至、权属性质、土地种类和经营方式。另一方面，摸清了农户家庭承包状况，对承包人、承包经营权共有人、承包地块、面积、四至、土地变动等各方面情况，进行了信息收集、归纳、整理。填制了“确权地块基本情况统计表、确权地块基本情况汇总表、承包人共有人情况统计表、其他方式承包农村集体土地情况统计表”，总计4800多份。  

　　（三）确定一种测量方式 

　　依据农业部下发的《农村承包土地调查技术规范》的规定，我市委托具有专业资质的吉林省测绘局新技术开发公司采取航拍测量的方式开展确权登记工作。以专业设计书的形式，严格规定了《无人机航摄安全作业基本要求》等技术标准，严格设计了主要技术指标和规格，平面坐标采用2000国家大地坐标系，高程基准采用1985国家高程基准，图幅比例尺采用1：2000等。 

　　（四）建立一个信息系统 

　　吉林省测绘局新技术开发公司在布海镇哈里村德九公路旁确定了无人飞机起降场地，确定的55条航线航拍数据完整，并全部保存。外业制作工作底图131张，按村组地块打印调查图。内业制作村组地块地籍图、地块编码及属性录入、地籍图制作、土地承包经营权登记簿制作和打印等项工作，现已全部完成。开发了德惠市布海镇农村土地承包管理信息系统软件，并将所有数据都保存到系统中，能够做到随用随调。 

　　二、试点工作中遇到的一些问题 

　　虽然，我市试点工作有一定的进展，但在实际工作中也遇到一些问题和矛盾。概括起来说，主要是“三难”。 

　　（一）相关政策配套难 

　　确认登记中发现问题很多、情况比较复杂，尤其是二轮土地承包遗留的一些问题难以解决，如果把问题推向社会，将造成农民集体上访及农村社会的不稳定为此，急需出台相应的政策加以解决，如果处理不当将引起新一轮社会矛盾。登记中发现的问题主要有： 

　　1、多地的。一是为少缴税，少报承包面积的；二是因耕地质量折合计算多分地；三是测量不准多得地的；四是人为操作多分地的；五是镶边接袖多地的。 

　　2、少地的。一是因测量不准少得地的；二是水毁沙压等自然减少的；三是落实二轮土地承包政策未补足承包面积的，如户在人不在，当时未分得土地，后期回来要地，村里用预留地未给补足面积的；四是国家依法征地承包面积减少的。 

　　3、抢种强种的。一是二轮承包时多占地的；二是抢种、强种村组预留地的。 

　　4、林遮地问题。一是被统一平分耕种的；二是被折算为承包面积的；三是给紧邻承包户耕种的；四是分给农户跺柴草的；五是建设畜禽牧业小区临时占用的。 

　　5、侵占田间道路的。原有的田间道路被临近承包户开垦耕种的。 

　　6、公益事业占地的。镇村修建道路、集贸市场、敬老院、卫生院、学校、村部、文化活动场所等占用农户承包地的。 

　　7、企业占地的。德大鸡场、砖厂、畜禽养殖户、牧业小区等临时占用农户耕地的。 

　　8、侵占农田设施用地的。台田沟、排水沟、行洪区、植树台被农户侵占耕种的。 

　　9、村组预留地问题。一是有有效承包合同的；二是签订承包合同无效的；三是没有签订承包合同的；四是被农户平分耕种的。 

　　10、职工户分的菜田地问题。镇政府机关和事业单位干部职工的菜田地超出规定面积的。 

　　11、私自开荒的。未与集体经济组织签订有效承包合同的。 

　　12、城镇职工到农村取得土地承包经营权的。如城镇职工到村里修路，村里用集体机动地抵顶债务并获得土地承包经营权的。 

　　13、户在人不在未单独签订土地承包合同的。如二轮承包时农户分得土地，但未签订承包合同，并被其他人耕种的。 

　　14、承包地权属不清的。一是村村之间、村组之间、组组之间、村组与水利、林业、交通等部门之间以及部门之间所有权有争议、纠纷的。二是村组与农户之间、农户与农户之间的承包经营权有争议、纠纷的。 

　　15、因合并或分户等变更经营权登记的。如二轮土地承包时父子之间合并或兄弟之间分户。 

　　16、违规操作，未执行二轮土地承包调整政策，群众意见大的。如采取分地估堆形式未实际丈量的。 

　　针对上述问题，我们分别在今年1月2日和4日召开了专题座谈会，邀请布海镇的党委书记、经管站站长和部分村党支部书记、文书以及农业局相关同志进行了座谈，并结合试点工作，初步明确了确权范围。 

　　1、关于可以确权颁证的范围。（9项）一是平均多地或统一多地，村组群众认可的。二是承包地地块质量不好，采取二亩折一亩或其它方式折算的。三是以土地流转或其它租赁方式临时经营占用的，如农户之间土地流转、企业占地的。四是因合并或分户等变更经营权登记的。五是承包农户因乡村兴建公益事业占用使用的，可按原承包面积颁证或按实际测量面积颁证。六是村民共识，分地小组有会议记录的。七是对村组预留地、“四荒”采取其它方式承包的，并且承包合同经过认定有效的。八是林遮地进行折合后计入承包面积的。九是其它符合法律规定的。 

　　2、关于暂不确权颁证的范围。（11项）一是承包地权属不清的。一是村村之间、村组之间、组组之间、村组与水利、林业、交通等部门之间以及部门之间所有权有争议、纠纷的。二是村组与农户之间、农户与农户之间的承包经营权有争议、纠纷的。三是水毁、沙压等自然减少的。二是未进入折合面积、未平均分、建设畜禽牧业小区临时占用的林遮地。三是私自开荒未与集体签订有效承包合同的。四是国家依法征用的。五是抢种、强种集体耕地的。六是职工户分得的园田菜地。七是农户宅基地超出标准未纳入承包地的。八是户在人不在未单独签订土地承包合同的。如二轮承包时农户分得土地，但未签订承包合同，并被其他人耕种的。九是违规操作，未执行二轮土地承包调整政策，群众意见大的。如采取分地估堆形式未实际丈量的。十是侵占田间道路的。如村屯规划出的道路，现已被缩窄或被全部占用。十一是其它违背相关法律政策的。 

　　（二）工作经费保障难 

　　2009年我市在布海镇义和村四组对确权登记工作进行了初步试点。登记测量采用手持GPS人工测量，按实测面积测算每亩成本为36.8元。本次试点登记测量采用无人机航拍，每亩成本大约31.7元。根据以上两种测量方法，登记成本都较高。以布海镇9个村为例，采用无人机航拍，全部完成确权登记需要工作经费380万元，如果大面积推广，工作经费是制约因素。本次试点工作经费，中央财政50万元，县级财政43万元，资金缺口287万元【包括1、航空影像2、外业控制首级3、DOM影像制作（包括相片控制，影像纠正，影像拼接等）4、外业调查界址点线的采集 5、建库：包括属性录入，软件开发及后期服务6、成果输出：包括资料整理、耗材支出、各种文本打印等7、登记发证8、宣传培训、村组干部务工补贴9、工作人员车费、伙食费10、权属争议调查处理】。 

　　（三）干部群众认识难 

　　登记中发现，有部分村组干部及大多数群众对确权登记工作认识不清、理解不透，不少群众认为本次确权登记会跟1997年一样，对原有承包土地进行重新调整、重新组织发包，有地的怕少了、没地的盼分点，认识不到此次确权登记国家只是了解和掌握土地的实际情况，为制定相关政策提供依据，不是重新调整发包。 

　　三、有关试点工作的下步打算、方法和措施 

　　下一步，我市要在前段试点工作的基础上，按照测量面积、分析数据、梳理问题、研究政策、稳步发证的工作程序，拓点扩面，扎实推进确权登记工作。 

　　（一）总的原则 

　　1、前提。在保持现有土地承包关系稳定的前提下，开展土地承包经营权登记工作。 

　　2、基础。以1997年二轮土地延包时签订的三十年承包合同、土地台账及土地承包相关原始资料为基础。 

　　3、依据。以实际测量为依据，实事求是开展确权登记工作。 

　　4、单位。以社、组为单位，因地制宜开展土地承包经营权确权登记工作。 

　　（二）颁证方式 

　　1、按实测面积确权登记颁证。这种方式存在以下几个问题：一是原来多占地的现象非常普遍，颁证后变成合法化，再次造成土地分配的不公平，大多数群众意见极大。二是二轮土地承包时应分未分的农户、少地的农户、新增人口，会强烈要求充分取得土地承包经营权。由此会引发新的上访因素，引起社会不稳定。我们认为，按照实测面积确权登记颁证，就应该由省里出台政策，统一执行，加以推进。 

　　2、按1997年二轮土地承包合同面积确权登记颁证。这种方式操作办法是：一是在实测的基础上，把实测面积和农户二轮土地承包面积登记在土地承包经营权登记簿上。二是按照1997年二轮土地承包合同面积颁证。三是对实测后农户多出承包合同的耕种面积，不予颁证，继续由原农户经营。按照这种方式确权登记颁证，有以下三点好处:一是通过实测，解决了农户四至不清、面积不准、空间位置不明的问题。二是对农户的合同承包面积进行了确权登记颁证，充分赋予了农户承包耕地的合法财产权。三是符合大多数农民的意愿，不会动摇农村土地家庭承包经营关系的基础，有利于农村基本经营制度的长久稳定，有利于社会安定。 

　　（三）扩大试点的方法步骤 

　　1、试点范围 

　　2014年，在旱田和水田各一个乡镇开展试点，旱田为布海镇17个村除已确权登记9个村以外的8个村，水田区为松花江镇。 

　　2、试点步骤 

　　4月10日—5月10日，做好调查摸底、测量队伍建立等准备工作。 

　　5月10日—6月20日，完成测量工作。 

　　（四）组织领导 

　　市里成立德惠市农村土地承包经营权确权登记试点工作领导小组，市长任组长，市委、市政府分管领导任副组长。成员单位由市农业局、国土资源局、财政局、监察局、信访局、司法局、公安局、法院、民政局、林业局、水利局、交通局、牧业局等部门和布海镇、松花江镇政府组成。领导小组下设办公室，办公室设在市农业局，负责日常工作，办公室主任由农业局局长兼任。 

　　（五）人员培训 

　　省里要统一安排，对村民代表、原分地小组成员、社主任、村“三委”班子成员；县乡农经站业务人员；测量技术人员等进行培训。要有针对性地开展培训工作，对基层干部和群众开展确权登记试点工作的相关法律、法规等政策培训，对业务管理人员开展登记规则、档案管理、信息录入等业务培训，对测量公司技术人员开展地籍测量技术等技术培训。 

　　（六）测量方式和测量队伍 

　　测量方式为无人机航拍测量。上级部门要针对不同地区尽快确定一种操作方便、成本低廉、群众接受的登记方法。尽快建立和完善软件管理系统，包括基础数据、土地承包合同管理、权证管理、土地流转信息管理、土地仲裁信息管理、数据查询、汇总分析等。测量队伍为村民代表、原分地小组成员、社主任、村“三委”班子成员；县乡农经站业务人员；测量技术人员。 

　　（七）配套政策 

　　1、对我市出台的试点工作方案，省里要予以审批，以便我们便于操作。 

　　2、省、市对共性问题制定出台相应的配套政策。 

　　3、对省、市出台的政策、措施都未涉及的问题，由村民委员会、村民协商解决。 

　　（八）整体推进步骤 

　　利用3年时间，完成全市确权登记颁证工作。第一年调查摸底、实际测量面积、录入数据，第二年分析数据、研究措施、解决问题，第三年确权登记颁证。 

　　（九）加大宣传力度 

　　通过政府组织召开村民代表会议和村民大会等形式，深入贯彻党的十八届三中全会精神，细致做好农民的宣传动员工作，以消除群众的思想顾虑，调动农民参与土地登记工作的热情和积极性。让群众清楚认识开展土地承包经营权确权登记试点，是深入落实农户承包经营权的一种有效形式和方法，是明晰土地承包经营权用益物权管理的需要，是保护农民土地承包权益的一种法律手段。