国家将吉林省列为农村信用社改革试点省份之一,为了解当前农村信贷投放上还存在哪些问题，农民对信用社改革有哪些愿望和要求，我们到梨树县喇嘛甸镇的平岭村、农安县合隆镇的陈家店村、公主岭市苇子沟乡的戈家屯、刘房子镇的向阳坡村等部分农村固定观察点村进行了调查。并与农村固定观察点所在县（市）乡（镇）信用（联）社的部门领导以及乡镇、村社基层干部进行了座谈。通过调查我们了解到，虽然农村信用社系统在为农民发展生产、开发致富项目上提供了一定服务，为农村经济发展做出了贡献，但由于受主、客观因素的影响和制约，在提供服务的方式手段上与整个农村经济结构调整的目标要求、与农民的致富愿望要求还有一些差距。这说明，通过农村信用社改革，为农民提供更广阔的服务空间，找准农村信用社改革与支农服务的结合点，还需要做大量的工作。

一、大部分农民希望得到贷款，但实际贷款面不够宽

随着近年来农民经营意识的转变，发展家庭经营与资金缺口的矛盾变得突出。在对4 个村近80个农户的调查中我们了解到，有49户（占60%）农民有贷款愿望。在这部分欲贷款的农户中，30%想用贷款购买生产资料；40%用于发展养殖业；25%用于家庭新项目经营，如开小酒厂、扣蔬菜大蓬、种苗木等。另外5%用于生活和教育消费。

虽然希望得到贷款的农户很多，由于各种原因只有占25%的农民得到了贷款。在贷款的实际用途上多数是用在了春耕购买生产资料，20%用于养殖业，其它发展项目和生活消费贷款很少。这部分得到贷款的农户，在当地的经济状况一般属于中上水平，平均贷款数额在2000元左右。其余35%有贷款需求而得不到贷款的农户，情况不太一样。其中少部分是与信贷员不熟悉，嫌贷款手续麻烦；近三分之一是生活处于维持状态，家庭成员常年患病；还有一少部分是原有陈欠贷款和民间借款。后两种情况是没有条件贷款的。调查中我们粗略统计，有近8%的农民要靠借贷生产、生活，这其中有占一半的农民春季能得到小额贷款，把地种上；另一部分贷不到款的农民要靠民间借贷维持生产、生活。梨树县平岭村的朱文秀是一位本份肯干的农民，前几年爱人得结核病，造成家庭生活贫困。尽管原来没有陈欠贷款，但春天种地也贷不来款。只得靠民间借贷“抬款”种地，每年“抬款”2000元左右，利息是15%，这几年本金加上利息已外欠近万元债务。2004年村书记帮助转贷1000元才算种上地。

对于贷不到款的农民，民间借贷是他们维持生产生活获取资金的重要途径。目前在农村民间借贷现象还是比较普遍的，民间借贷要比正常贷款利息高出2倍多。在我们调查的几个村，有一定经营头脑、家庭较富裕的农民，为了解决资金周转困难，也有临时“抬款” 的情况。公主岭市苇子沟乡养猪大户戈志珍近几年为购买猪饲料，也曾多次临时“抬款”，解决燃眉之急。她粗算，她家一个饲养周期的近百头生猪，因为“抬款”提高饲养成本近5%左右。

二、农民贷款过程中还存在一些制约因素

对于多数有贷款愿望的农民来说，希望通过借贷发展家庭经营，逐渐步入小康，这是很现实的想法。但是在实际贷款过程中，因为贷款要求过高，或因为自身条件不够，很多农民无法实现贷款愿望。通过调查了解到，主要问题和障碍因素表现在如下五个方面：

（一）贷款手续繁杂，形成农民贷款的无形门槛

现在贷款从填表到最后审批，附带条件有七项之多：由自有资金比例到财产抵押、担保、评估、过户及有价证券质押等。尽管农贷部门认为手续已十分便捷，但由于农民大多文化素质不高，实际上还是显得比较麻烦。过多的贷款手续使许多农民对贷款望而祛步。

（二）贷款结构单一，只注重对种植业的贷款，对发展家庭其它经营支持不够

农贷部门发放贷款一般集中在春季的2、3月份，贷款用途主要是解决春耕生产的种子、化肥等资金问题，其它季节农民贷不到款。对于想在其它时间贷款发展家庭经营的农民来说，无法实现贷款愿望。这种贷款导向，不利于农村产业结构的调整，是对这种结构的固化。

（三）信贷部门和信贷人员有“嫌贫爱富”的倾向

对暂时生活困难、通过给予贷款帮助和自身努力完全可以改变家庭面貌的农户，帮扶意识不强或者说是淡漠。梨树县平岭6社的苏绍忠是远近闻名的养猪大户，十年来年饲养生猪一直在600头以上。2002年因本人身体有病，养的几百头猪防疫没有跟上，成猪大量死亡，损失很重，欠下一些外债。这两年他没有贷到款，拆除了猪棚，对经营已失去信心。

（四）贷款管理不是很规范

调查中农贷部门强调较多的是农民不存在贷款难的问题，因为贷款已经用指标形式分解给信贷员。但大多数农民还是觉得贷款很难，通过与农民和村干部座谈我们了解到，其中主要原因是信贷员不愿意“散贷”，把贷款指标“农转非”，少量经营大户和城镇工商户占放款额的很大比重。另外，村集体以个人名义“统贷”，也占农贷的很大指标。

（五）贷款资金不足

从绝对量上看，乡镇信用社在帐面上放款额度很大，平均每年在1000万元左右，但其中呆滞帐、不良贷款比例已占放款量的30%。有一个乡镇的农村信用社，去年实际净放贷只有几百万元。这个贷款额度对于平均每个乡镇近万农户来说太少了。

以上农民贷款中出现的问题和制约因素，确有农村信贷部门经营管理方式上的问题，但根本原因还是宏观政策和整个金融管理体制以及信贷政策与农村经济发展的不相适应性造成的。通过调查我们了解到，农贷部门也有一些自身难以解决的具体问题：一是体制不顺。农村信用社既要自负盈亏，又要行使支农服务的职能，经营中出现困难和矛盾自身无法破解。二是贷款管理成本很高。贷款与储蓄的利率差（7.01%-1.65%）是5.36%，而贷款成本为4.68%，收益率较低。一旦形成不良贷款，信用社金融风险很大，按国家规定，不良资产超过26%，即为风险贷款。如果损失50万元，需要投放1500万元的贷款才能收回来。三是历史包袱沉重，不良贷款压力大。我们调查的一个信用社，一个镇就积压不良贷款480多万元。信用社每年存款只有1500万元，除去备用金（支付储户存款），只有一半的款可放贷。目前我们调查县（市）的不良贷款1.1亿元，占年贷款总额的11%。四是贷款资金来源少。信用社名义上是股份合作制，实际股本结构比较单一，除储蓄存款和部分人民银行支农再贷款外，其它民间股本金很少。梨树县喇嘛甸镇信用社系统内职工集资入股和农民入股合计只有3万元。从股本结构看，实际上已具有“二国营”商业银行的色彩，弊端很多。目前受整体经济状况的影响，存款很不稳定，所以信用社放款规模无法扩大。五是行政集体“统贷”，用以抵顶农业税，形成新的“债务链”，占押信用社资金。

三、农民希望农村信用社改革后，给予他们更多、更具体的贷款支持政策

针对农民贷款中出现的问题，从实践看，进行农村信用社改革，已是非常必要和迫切的。通过调查我们发现，农民对农村信用社还是很依赖的，这有很深的历史渊源。因为从50年代初就有农村信贷合作组织，随着时间的推移和农村形势的发展变化，现在农民对农村信用社有了新的认知和新的要求。调查中一些农民提出，现在发放贷款，支持他们发展家庭经营，请求从以下几个方面给予考虑。

一是能否以土地（责任田）作为抵押物，用土地使用经营权来贷款。农民认为，土地每年都有收益，用预期收益作抵押，也是一种办法。因为农民除了住房和责任田，再没有别的可作担保。

二是贷款条件不能卡的太死。应简化贷款手续，减少审批程序，每年一次核定，随用随贷；贷款数额应该根据需要自己确定；在贷款时间上，不能只把贷款放在春天，一年四季都应该有款可贷；贷款种类应多元化，有种植、养殖、加工、生活消费等；对过去因自然灾害和家庭突发事件导致的贷款陈欠，最好实行新、老贷款划断，旧贷款通过新贷款的收益逐年偿还。

三是能否针对不同的家庭状况类型，采取不一样的贷款政策。对富裕户、中等户、困难户确定出不同的贷款等级。对困难户以扶持为主，由村基层组织出面成立联保组，为困难户担保。

四是政府号召的发展项目，要为参与项目的农民提供贷款支持，不能这边政府号召，那边信贷部门还不知道。政府的支持政策要与农贷部门的资金支持政策协调一致起来，免得让农民束手无策。

五是贷款联户承保不能搞“强强联合”，要强弱搭配。在农村一般是富的一串亲戚都比较富，穷的都较穷。如果基层组织不给予引导协调，富裕户就容易联保贷款，而困难户没有联保就贷不到款。

总体看，农民对贷款条件的要求是很客观的，在调查中我们感到，能为他们提供一个更广阔的服务空间、适合发展的土壤，他们就能乘势而上。农民是农村信用社的“衣食父母”，我省将要进行的农村信用社改革试点，充分考虑到农民的愿望和要求，制定好政策，开好头、起好步很重要，而农村信用社改革政策的实施对象最终要落实到农民的生产和经营上。针对当前农民在贷款过程中存在的问题和农民的愿望要求，我们建议：

1、重塑农村金融体制，建立一个真正为农业和农民服务的金融机构。农业是国民经济中资金相对稀缺的部门，现行的农村金融体制使这种稀缺加剧了，而农业资金稀缺性问题必须由政策来统筹解决，不能单纯依靠哪个金融企业来解决。解决的途径是重新构建农村政策性金融机构，重新构建农村金融机构具体操作形式。以农村信用社作为农村政策性金融机构的主体，资金来源除了吸收农村各种存款外，还要通过政策调控取得低成本资金。比如可以用政策规定各商业银行要将贷款余额的一定比例资金，以上存准备金利率的形式提供给信用社，由农村信用社用于农业及农户贷款。

2、农村信用社改革政策不仅要规避金融风险，有利于农村信用社经营和发展，也要从有利于扶持农民生产、经营进而激活家庭经营“细胞”，推动农村经济发展的现实要求出发。立足点应放在农民开发新的生产门路，有资金保证这一基本要求上。市场机制与重点扶持结合起来，给农民一个储备生产经营能力、实现原始积累的过渡期。对农户贷款，政策要进一步放宽，对生活比较困难，既便是有些外债和陈欠，只要有文化，有技术，身体好，在启动资金上就给予支持。

3、政府开发的项目与对农民的信贷同步。对需要农民参与的发展项目，首先提供必要的贷款支持，让农民有款可贷。另外在支持农民借贷过程中，相关的优惠政策要用好、用足，落实到位。优惠政策是获得贷款的重要依托，在以往的贷款中同时抵扣6%的保证金，应进一步征得农民的意见。贷款项目要增加透明度，让农民知道哪些是他们的权力，哪些是应负的责任和义务。

4、培养农民的信用意识，培育合作信用组织。对农民信誉意识的培养，需要金融、法律、政府等部门通过政策扶持、商业化管理来实现。对合作信用组织的培育，主要是从体制上重新规范农村合作基金组织的经营，使之成为真正意义上的合作金融组织。首先，用小额度股金对农民进行政策引导，主要培育合作意识；其次放开存贷款利率。关于农民贷款利率谁来承担的问题，应区别对待：一是关系到国家产业及区域政策的扶贫等政策性贷款，浮动利率部分应由国家财政负担；二是对农民纯经营性的资金需求，利率由农民承担，通过利率扛杆调节农民的经营行为。（吉林省政府发展研究中心农村固定观察点办公室胡万海）

                   2005年2月8日

（此调查报告得到常务副省长王儒林的批示：认为对全省信用社改革具有指导意义）