振兴东北需要关注的十大课题

刘庶明

振兴东北战略实施三年，取得良好开局，但今后的任务更为艰巨。我认为，至少有十个方面的艰巨课题需要突破。

1、经济如何实现更好更快发展？

东北地区迫切需要更快发展。目前其经济发展水平还落后于珠江三角洲、长江三角洲、环渤海三大经济区，2004年人均生产总值仅相当于珠三角的1/3；历史上东北地区创造的GDP曾占到全国的17%多，现在不到10%，可见有很大的回升空间；“十一五”期间，全国GDP规划增长速度为7.5%，辽、吉、黑三省规划速度分别为11%左右、12%、10%以上。东北地区雄厚的产业基础、丰富的自然资源、较强的科技人才资源、国家政策的强力支持，使国内外生产要素加快向东北地区聚集而有条件更快发展，“十一五”进入加快发展轨道，乐观估计可能达到13%。

现在需要进一步研究的是如何在更快发展基础上的更好发展，也就是如何加快转变经济增长方式。产业结构调整是东北振兴的核心问题，东北地区选择内涵式扩大再生产的集约型增长方式，以存量资源带动增量优化，任务十分艰巨。一个难点是，我国进入新的重化工业时期，国家迫切需要东北地区发挥重要原材料基地的作用，而重化工业、特别是原材料工业的能耗较高，这给东北地区降耗减排带来很大压力。同时，原材料工业附加值低，粗放开采加工特征明显，规模化集约开有和延伸其产业链，既有资本约束，又有技术约束，而两大要素正是东北地区短缺的，改变要素供给能力也需要有一个时间。

2、如何提高自主创新能力？

东北地区承担着国家重大装备制造业基地的使命。为保障国家的产业安全、经济安全，特别需要提高自主创新能力。过去，提高自主创新能力的技术来源，还有一个从发达国家的引进、消化、再创新的路径，我国进入WIO过渡期后出现的跨国集团独资化倾向，使技术外溢受到限制，还出现一个对我国本土技术的抑制问题。所以，东北地区重大装备制造业的自主创新就更为重要、也更为艰巨，更需要发挥自主创新能力。为此，不仅需要东北地区着力发挥人才资源的作用，也需要国家给予更多的政策支持，特别是对于关系国家经济安全的重大技术创新的支持。

3、如何突破资本短缺的严重制约？

现在，我国引进FDI政策面临重大调整：经过近30年的发展，我国现在居民储蓄高达10万亿人民币，外汇储备即将达到1万亿美元。从总体看，我国资金基本可以自给，长期困扰我国的资金瓶颈被突破。因此，过去支撑引进外资的“双缺口”理论将不合于现实情况，我国利用FDI由从追求“数量”变为追求“质量”，重在优化利用FDI结构，提高利用FDI质量和水平；对内外资企业实行国民待遇，取消外资优惠政策。这对迫切需要引进外资的东北地区是一个挑战。东北地区在资金总量上本来就不能自我平衡，更因金融机构资金存差导致的资金大量外流进一步加剧东北地区资金紧张问题。现在如果引进外资再受到抑制，东北地区资金短缺的瓶颈就更难突破。

与之相关的是，国家基于保障产业安全的考虑，对外资并购国有企业采取限制措施。而东北地区多数国有大型企业又是重大装备制造业和原材料产业，恰恰是国家限制外资并购的重点。这对东北地区通过外资并购来深化国有企业改革也是一个挑战。因应上述挑战，一方面需要东北地区在突破资金瓶颈上要有新的思路，如鼓励发展中小金融机构、发行企业债券等；也需要争取国家从东北地区资金瓶颈约束严重的情况而给予特殊开放政策。

4、如何保障国家粮食安全和促进玉米加工业健康发展？

东北地区粮食商品率占到全国的70%左右，是国家粮食安全的重要基地。作为人口大国的我国，粮食问题是万万不能放松的。提高粮食产量，现在遇到的一个问题是农村土地承包制度。这个制度调动了农民种粮积极性，但分散化的土地而不是专业化种植导致劳动生产率、土地产出率较之发达国家低得多。国家为此鼓励在土地政策不变基础上的经营权转让，但是富余农民的转移又受到很多限制：东北地区重化工业为主的产业结构，既影响轻工业发展及中小企业、民营经济发展，也由于重化工业有机构成高对城镇就业及农民务工产生不利影响；东北地区居民收入水平较低，影响服务业发展，也对农民进城就业产生抑制作用。

特别值得注意的是，东北地区是我国玉米生产基地，近年来玉米加工业得到大规模发展，今后发展势头更猛，因为玉米加工业具有产业链长、增加农民收入、安排城乡就业等功能。为此，东北地区发挥玉米产地比较优势，吉林省将以玉米加工业为主的农产品加工业列为第三个支柱产业，沈阳市建设可转化1000万吨玉米的产业园区，黑龙江省也在大力发展玉米加工业。有专家预测，到2010年前东北地区将由玉米输出地区变为玉米输入地区，如此大规模的玉米转化是否对国家粮食安全产生不利影响？东北地区农产品、特别是玉米加工业向何处去？建议国家抓紧建立粮食影响因素评价制度，对加工项目消耗粮食、占用土地情况进行专项评审，充分论证与考虑对粮食生产的影响。为防止玉米加工重蹈大豆加工业覆辙，建议国家从东北地区比较优势出发，合理规划这一产业布局，科学设定这一产业技术、规模、产品结构等壁垒，继续支持东北地区玉米加工业的健康发展，也应制定合理的玉米生产政策和消费政策加以调控。

5、如何实现资源型城市可持续发展？

资源型城市是一个历史性问题，解决这个问题是一个十分艰巨的、长期的任务。发达国家已有成功经验，主要是通过国家“卖单”，扶持资源型城市重生。我国的难点在于，国家现阶段缺乏大规模“卖单”的能力，资源型城市可持续发展政策迟迟没有出台也是受困于资金不足。

资源枯竭的资源型城市存在着产业转型、社会变革、环境改造三大难题。其产业转型，难点不仅在于资金制约，还有技术、人才制约，特别是孤悬于深山的矿山、森林型城镇的这一问题更加突出；社会变革的最大难点，在于产业工人的知识更新、技能更新，特别是“40、50”人员由于知识老化、身体素质下降而更加困难；而生态环境的改造，则需要大量资金的投入和较长的时间周期。在国家资金有限情况下，对东北地区资源型城市需要给予更宽松的政策，吸引社会资金参与其中。

6、如何实现经济、社会、生态环境良性发展？

东北地区客观存在着中、东、西三大生态环境基础。东部长白山及西北部大小兴安岭，是东北地区及东北亚地区的生态屏障。东北地区既有由于原材料工业继续需要大发展带来的负面环境影响问题，也有森林、水资源等生态因子条件较好的有利条件，具有生态环境可恢复的特征，可能成为我国生态环境可持续发展示范地区。

国家在“十一五”规划中的一个主要创新点是主要基于生态承载力设计主体功能区的思路。建议国家支持东北地区率先根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑经济、社会、环境需要，划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按照主体功能区定位全区的人口分布、经济及重点项目布局、国土利用和城镇格局及区域政策、绩效评价体系。同时，对不同功能区，出台相应政策体系，特别是对限制开发区、禁止开发区的生态移民，加大财政转移支付力度，以促进这些地区的生态恢复。

7、如何建设和谐东北？

建设和谐东北是一个系统工程。但最主要的还是发展经济。东北地区的居民收入水平不高，只有经济发展了，人民生活水平才能随之提高；东北地区城镇就业矛盾大，既有国企改革的滞后影响，也有重化工业结构性因素，根源仍在于经济发展滞后。所以，建设和谐东北，首要的还是发展经济。影响东北和谐的另一大因素是社会保障体系尚未建立。国家已出台政策及资金支持，现在的难点在于地方政府的资金配套能力较弱。还是需要争取在国家加大支持力度同时，动员社会各方面力量支持其建立。

8、如何降低经济发展的行政成本？

现在，制约东北地区的最大障碍，在于经济发展软环境欠优。与南方发达地区比较，东北地区的自然资源、土地、生产要素价格等具有比较优势，但经济发展的商务成本较高，特别是行政成本较高。有些官员不思进取，不敢创新，唯上唯书，只想当更大的官；有些权力部门，将政府权力部门化、部门权力个人化，有的明着放权，背后又将权力截留在所属事业单位。为什么东北地区是腐败重发区？一个原因是其官场文化、封建文化影响，另一个原因是经济发展水平较低，官员金钱“疾渴”严重，以至于腐败成为第三个“东北现象”。解决这一问题，关键在于东北地区下决心改革行政管理体制。“政治路线确定之后，干部就是决定因素”，“严重的问题是教育干部”，毛泽东、江泽民同志的话对东北振兴是在适合不过了；振兴东北以来中央向东北地区选派干部取得明显效果的实践也证明，振兴东北的关键在于改造领导。领导干部以振兴东北为己任，敢于大胆改革行政管理体制，从制度上根除东北地区的腐败之源，优化投资环境，降低行政成本，就一定会吸引更多的稀缺要素聚集东北，东北地区的振兴就能够较快地实现。

9、如何统筹东北地区的协调发展、集聚发展？

东北地区的振兴，需要发挥合力，实现整体的、全面的振兴。因为，局部优不是整体优，有时局部优却破坏了整体优。国家振兴东北办组织编制的东北地区振兴规划意义重大。目前，东北三省都在打造本省的经济增长极。建议国家因势利导，培育具有国家级意义的经济增长中心区如哈大经济带和具有区域级意义的如长白山经济区等。积极支持开发区建设，引导支持产业聚集发展。东北地区的开发区仍具有土地资源条件，可以通过其“升级”和“转型”，兼得产业聚集、项目建设、招商引资等功效，培育经济增长极。统筹东北地区的振兴，需要重大交通等基础设施共建、水资源综合平衡、生态环境综合治理等，也需要重大装备制造业、重要原材料工业、农产品加工业等重大产业布局优化。

10、如何提升东北地区在东北亚国际竞争中的战略地位？

东北经济区是我国对东北亚地区开放的窗口，也是沟通东北亚和欧洲之间里程最近的大陆桥的重要中间点和联络点。

俄罗斯是我国重要的战略伙伴，特别对我国能源安全意义重大。加强与俄罗斯、特别是远东地区的联系，东北地区具有地缘、人缘优势。随着“中俄年”和“俄中年”的推进，东北地区与俄远东地区的合作日益发展。应当争取国家从全局发展需要出发，研究制定东北地区进一步加强与俄罗斯远东地区合作的政策，包括给予一定的“特区”性政策支持。

大图们江国际合作也在升温。吉林省珲春与朝鲜的陆港区一体化项目是一个重要的突破口。现在，如何争取国家推动日本、韩国参与大图们江国际合作是一个重要课题。加强与蒙古东部的经济合作，特别是能源、原材料合作，也需要争取国家的支持。

以上，是我对东北地区全面振兴的一点思考。一个基本的想法，是要说明东北地区的全面振兴需要更长时间的艰苦努力，需要解决更多、更深层次的难题。我们既要对振兴东北充满信心，我们还必须清醒地认识前面的障碍，并通过努力拚搏去冲破阻碍，加快推进东北地区的全面振兴。