我省资源型城市转型工作的

基本经验及下一步工作建议

吉林省政府发展研究中心课题组

（一）积极争取政策支持，主动推进转型

由于资源枯竭，辽源、白山两市都面临经济转型、社会发展滞后、生态环境恶化等突出问题。他们奋力拚搏，把握发展机遇。一方面，积极争取政策支持。2005年5月，在国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第二次会议上，辽源市被列为我国煤炭型资源型城市转型试点。2006年6月，在国务院振兴东北等老工业基地领导小组第三次会议上，白山市被列为国家综合性资源型城市转型试点。这两个试点城市，涉及煤炭、森工两大行业，人口253.68万人。另一方面，在国家试点政策没有到位情况下，不等不靠，启动内部要素，积极引进外部要素，主动加快推进。这种良好的精神状态，是资源型城市转型的思想基础。

（二）创新资源型城市转型路径

两个资源型城市经济转型，都从本地资源状况及其它优势出发，创造适合本地特点的转型路径与模式。煤炭资源枯竭的辽源市，创造高起点发展接续产业路径。辽源市于四年前突破原有的思维定势，运用差异化竞争战略，提出“全力打造新材料主导产业，大力发展健康产业，改造提升传统优势产业”的产业定位和发展思路。在延伸原有产业的基础上，把三大产业作为重点发展接续产业，全力实施高位对接、高层次转型，实现产业结构高级化。仍有资源潜力的白山市，坚持依托资源而不依赖资源，加快产业创新，培育食品制造、现代医药、新材料、旅游、物流等新兴产业，改造提升能源、矿产、林木加工等传统产业，创造出资源深加工产业链及依托生物等优势资源发展接续产业两条路径。

（三）创造产业园区的集聚发展平台

资源型城市具有由于资源分布而出现的矿山加工企业分工化的特点。经济转型，需要突破固化的分布结构，在林、矿产业加工链的其他产业发展上，创造产业集聚发展平台，实现资源共享、优势互补，使产业园区成为强势产业发展的载体、引领加快发展的“极点”。

辽源市以产业集聚为理念，打造园区平台，推动经济转型。一是创造以集约化经营为特点的集群发展模式。依托工业园区，加大招商引资和上新项目的力度，引进成长性强的大项目、好项目进入园区。二是以战略合作为重点的共赢发展模式。坚持从支柱企业抓起，拿出最好的产品、最好的项目、最好的企业，提高与强者合作的本领。三是以引才、引智为主导的自主创新发展模式。以企业为主体，积极吸引高层次人才来辽源合作发展，构筑辽源自主创新优势，提高辽源经济的核心竞争力。白山市创造循环园区发展模式，推动制造业优化升级。培育布局合理、功能互补的生态工业园区，以冶金、建材、能源等产业为载体，大力发展具有废物吸纳作用的环境无害化、资源再生与循环利用产业，扶持废弃物回收利用产业建设。

（四）全方位开放整合各方面资源

资源型城市，十分缺乏资金、人才、技术等稀缺要素。两市通过全方位开放来吸引外部要素，启动内部要素。

辽源市提出“三个不论”（不论归谁所有，有贡献就行；不论规模大小，能发展就行；不论业主来源，有作为就行），敢于攀高结贵，实现“借时、借势、借力”发展。一是引进战略投资者。如香港财富集团携世界500强及跨国公司在辽源市建设财富产业园，提升了经济发展层次。与法国、德国、日本、韩国、香港、台湾等多个国家和地区开展合资、合作，加强技术交流和经贸往来。二是引进人才。包括中科院研究员、清华大学博士生导师、两院院士在内的300余位国内外高层次科技人才和管理人才，为辽源的经济转型服务。三是引进科研成果。支持企业与法国的阿尔斯通、德国的西门子、韩国的科龙公司以及国内清华大学、北京大学、中科院、工程院、中国医学研究院、中国建筑机械研究院、北京中科前方生物技术研究所等30余家科研机构保持长期合作关系，在30户重点企业建立了30余个产品研发中心，促进了科技、人才与区域经济发展的有效对接，促进了产学研的紧密结合。

（五）统筹经济社会发展

两市坚持以人为本，把切实解决事关人民群众切身利益的问题，作为各项工作的出发点和落脚点，让人民群众真正享受到资源型城市转型的成果。

扩大就业再就业。鼓励和支持发展劳动密集型产业，创造更多的就业岗位。搞好职业技能培训，提高就业和创业能力。积极扩大劳务输出，拓宽就业渠道。继续实施促进就业扶持政策，重点解决困难行业和困难群体的就业问题。坚持实行失业保险、城市低保和再就业联动机制。加强社会保障体系建设。完善基本养老保险制度、城镇职工基本医疗保险制度、失业保险制度、社会福利制度，保障弱势群体合法权益不受侵害。

推动和谐发展。资源型城市矛盾积累多，下岗和失业问题严重，群众生存条件差和生活困难问题突出，社会不稳定因素增加，和谐发展难度大。辽源、白山两市争取国家支持，积极筹集资金，实施沉陷区综合治理工程，加快棚户区改造步伐，从根本上改善居民的居住环境。妥善解决关系人民群众切身利益的问题，努力促进社会和谐稳定，为最终完成资源型城市转型奠定了良好坚实的基础。

（六）创造推进城市转型环境

资源型城市转型，一个困难是发展的环境较差，因此特别需要创造一个良好发展的环境。

辽源市提出，“硬件不足软件补”。努力建立诚信机制，政府推动，狠抓诚信体系建设，打造诚信政府、诚信企业和诚信市民，为辽源赢得了良好的信誉，被确定为全国食品安全信用体系建设试点城市、国家开行支持中小企业发展试点城市。转变政府职能，优化服务降低商务成本。领导形象产生区域竞争能力，香港财富集团通过对辽源市近一年的考察，最终决定在辽源建设财富产业园，他们选择辽源，更多的是看中了辽源领导团队的良好作风和品格。

三、大力推进我省资源型城市转型的建议

资源型城市转型，是转变经济增长方式的需要，是社会稳定的需要，同时也是资源型城市自身发展的需要。目前，我省资源型城市转型开局良好，但对成绩不能估计过高。应当看到，转型仍处于起步阶段：对试点城市来说，国家政策还没有完全到位，还有相当大的政策空间；整个资源型城市转型尚处于试点阶段，并没有全面推开；产业转型刚刚起步，转型成果需要继续巩固推进。所以，我省要坚定信心，继续深入推进资源型城市经济转型及可持续发展。

（一）确立资源型城市可持续发展战略及循环经济模式

作为依托林、矿资源而建立的资源型城市，多年来积累下来经济转型、社会发展、生态环境三个方面的问题。资源型城市转型在提升经济实力的同时，会引发各种社会问题，基础设施建设、人的教育问题和生态问题。为此，资源型城市需要确立可持续发展总体思路，在推进经济转型的同时，推进社会发展、环境改造，实现经济、社会、生态协调发展。

创造循环经济发展和资源节约模式。在资源型城市转型过程中，要积极推广资源节约、替代和循环利用技术，按照减量化、再利用、资源化的要求，建立资源——产品——废弃物——再生资源的反馈式循环体系。建立循环经济园区，在重点行业、重点领域、重点产业开展循环经济试点。控制新上高耗能、高污染项目，并充分考虑就业需求，注重发展劳动密集型的产业和项目。采取有效措施对资源型城市现有资源进行有效的保护，实现资源型城市经济转型和可持续发展的目标。

（二）抓紧搞好与国家即将出台的《资源型城市可持续发展若干意见》对接

国家即将出台《资源型城市可持续发展若干意见》。据了解，国家出台的意见，以“建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制”最具含金量。其中，建立资源开发补偿机制，主要包括自然资源补偿费用、生态建设补偿费用、对“拨改贷”政策导致的国有企业债务进行补偿等。衰退产业援助的主要手段中，在资金援助方面，通过财政、金融、价格等手段促进衰退产业要素的合理流动，主要包括加速折旧和提早报废、促进转产、通过政府采购和价格补贴进行援助、市场保护，以及生产、技术改善方面的援助；在劳动力援助方面，包括提供就业指导、进行技能培训、对录用指定失业者的企业进行补贴、维持就业的工资补贴，以及失业救济金和就业保险金支付期限的延长。

为搭上这个最大政策的第一班车，建议省政府组织有关部门成立政策对接措施小组。由省领导牵头，分管领导及相关部门、市县参加，聘请国家及省内专家为外脑，对煤炭、林业、铁矿等行业的政策对接进行深入研究，摸清家底，搞好测算，提出具体应对措施及其项目储备；加强与国家有关部委联系，及时了解国家政策信息及政策对接。

（三）统筹城乡协调发展

在资源型城市转型过程中，要统筹城乡发展，推进城乡一体化。要统筹城乡产业结构战略性调整，促进城乡经济一体化；统筹城乡劳动力结构和人口布局，促进城乡劳动就业一体化；统筹城乡规划与基础设施建设，促进城乡建设一体化；统筹城乡社会保障和公共服务体系建设，促进城乡社会事业发展一体化；统筹城乡配套改革，促进城乡经济社会体制一体化。

建议继续实行扩容强市。辽源市在寿山镇、石河乡等划归市区，白山市在江源县变区的基础上，继续做好行政区划调整，进一步扩大市区面积，增加中心城市的发展能力。

（四）重视城市建设及生态环境改造

城市基础设施建设是城市功能发挥的物质基础，也是经济转型的前提和保障。资源型城市要积极争取成为可持续发展示范基地和循环经济示范城市。加速产业集聚，强化产业支撑作用，突出发展特色产业，增强自我发展和对外辐射功能，发挥中心城市带动作用。在经济转型过程中，加快供水、供电、供热、供气、污水及垃圾处理等基础设施建设，提升城市品位和形象。争取资源型城市转型政策，改造棚户区解决塌陷区改造欠账问题，改善资源型城市人居环境。加强环境保护，搞好污染防治，大力发展城市绿化，改善城市生态环境。通过加强城市基础设施建设及生态环境改造，完善城市功能，吸引外来投资，解决产业转型资金不足，促进产业结构向合理化方向发展。

（五）在全省资源型城市推广辽源市、白山市转型经验

全省各资源型城市，都要向辽源市、白山市学习，借鉴试点城市的有益经验，积极推进资源型城市转型。一是积极进取、抢抓机遇的工作精神，主动开展工作，抓住机遇，用足用好政策，谋划好新的发展。二是结合本地实际，确立资源型城市转型模式，抓紧制定转型工作方案。三是既眼睛向外争取国家资源型等政策支持，主动扩大开放引进外部要素；也要眼睛向内，调动干部群众的积极性、创造性，鼓励全民创业，挖掘内部资源。强化项目建设，做好重大项目储备。四是不断创新，积极推动转型。资源型城市转型的本质在于创新，转型的成功离不开创新。全省资源型城市要学习辽源发展产业集群的经验，像白山这样的资源型城市要加快林权改革，从实际出发，不断推进观念创新、制度创新和技术创新，促进资源型城市实现可持续发展。

（六）建议国家加大对资源型城市的政策支持

建议加大财政补助政策支持力度。资源枯竭型城市财政收入低，财力紧张，建议国家增加一般性转移支付补助力度，增大用于基本财政开资的转移支付规模，缓解财政压力。建议从2006年起，中央财政加大对经济转型试点城市的专项转移支付力度。转移支付额度不低于上年度试点城市上划中央和省的税收增量部分，政策连续执行5—10年。主要用于经济转型重点项目建设、安排下岗再就业、安排社会保障支出、化解政府债务和发展职业教育等。

建议加大税收政策扶持力度。对振兴东北老工业基地增值税转型影响地方财力部分给予一定比例补助；对属于经济转型试点城市发展接续产业且列入国家《产业结构调整指导目录》鼓励类生产的产品实行增值税即增即退政策；对新办企业和改制企业实行减免所得税政策，所减少的地方税收比例部分由中央财政转移支付；对原有矿山企业到异地开采建设新矿区形成的税收实行按比例分享，以弥补原居住地矿山企业迁出后给地方财力造成的影响。

建议加大对地方金融机构的扶持力度。建议国家拿出一定额度资金，通过转移支付形式拨付给经济转型试点城市的财政，财政以参股形式向地方金融机构注入资本金，扩大地方银行的投融资能力，支持企业发展和项目建设。

建议国家增加债务化解政策。加大对政府性债务的化解力度，对到期的政府主权外债及国债直接用于公益性的，转为国家直接投资；直接用于生产的建设性债务，适当延长还款期限，或由中央财政给予贴息。对“九五”以前形成的债务，建议国家给予豁免；对“十五”时期形成的债务，建议国家停息、免息或贴息。建议国家加大对金融不良贷款的化解力度，最大限度剥离不良资产；结合国有企业改革，让更多的国有企业实施政策性破产，核销部分不良贷款。

建议加大项目建设和资金投入支持。国家在重大项目规划和布局上，对转型试点城市给予重点倾斜。按照“同等优先、适当放宽”的原则，对经济转型试点城市的重大建设项目，优先审批核准，优先安排补助资金，优先提供贷款支持。设立国债专项资金，专门用于经济转型城市基础设施建设。建议国家政策性银行、商业银行设立经济转型专项贷款资金，专门用于经济转型城市发展接续产业和基础设施项目建设的需要。

建议国家增加对劳动力援助政策。资源型城市转型最重要的问题是人的素质提高问题。解决煤炭、林业、铁矿等资源型城市下岗失业人员劳动技能单一、就业再就业困难以及人才不足等问题。

建议国家加大生态移民政策。长白山区部分城市林、矿资源枯竭后，缺乏产业再生能力和人类生活条件，对此类情况必须通过生态移民彻底解决这一难题。

                      （本期责任编辑 刘锡汞）