中国的公用事业民营化

编者按:本文从中国公用事业的运营现状、所面临的民营化趋势、国家对公用事业民营化的指导政策和外资与民营企业积极参与公用事业民营化的状况等4个方面介绍了中国我国公用事业的发展趋势。现刊载于此，供领导参考。

一、中国公用事业运营现状

1、公用事业的定义及分类

城市市政公用事业包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。

2、公用事业的特点

不可替代性：是社会广大消费者的必需品，其它产品很难替代它。

消费上的兼容性：某个用户对水电气热的消费不妨碍其他用户的使用。

地域性：市政公用行业提供的产品和服务具有鲜明的地域性，产品和服务并不在全国或世界范围内自由流动。

公用和公益性：市政公用行业的产品和服务具有公用和公益的特征，其针对所有城市居民，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，不能分割使用，通常还需承担一定的社会公益义务。

利益计算上的不确定性：它对社会利益是长期的，很难确切地计算它到底产生了多少收益。

生产经营上的规模性：这类企业的投资额巨大，经营规模越大，平均单位成本越低。

投资大、回收期长，市场化程度低：市政公用行业所需投资巨大，动辄上亿元、甚至几十亿、上百亿元。

价格机制不灵活：市政公用行业的产品和服务具有长期性和普遍性，其价格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不能随行就市，完全按供求规律行事。

政府和社会干预：由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的利益诉求不同，政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响企业的自主经营权。

作为特殊的自然垄断产业，公用事业还有自身的特殊性。既具备生产阶段引入竞争所需要的条件，又具备供给阶段进行垄断经营的基础，既有民营化的可能，又有管制的必要。

首先，城市公用事业提供的商品或服务所具有的可排除性、排他性、消费公平性、生产环节可分性及现代生活必需性，使其与一般商品的生产和消费、供给与需求完全相同，从这个角度观察，城市公用事业的生产与消费具备进入市场的必要条件：一方面企业可以盈利为目的生产商品或提供服务，另一方面消费者可以根据商品或服务的价格和质量选择企业。

其次，城市公用事业供给依赖管线网络所形成的垄断性，与一般商品的供给方式截然不同。因此，必要的时候需要政府对城市公用事业的生产和供给全过程进行管制，以避免因垄断经营对社会经济生活的负面影响。

第三，城市公用事业的特殊性决定了其在管理和经营方面具有地方色彩：地域界限性使城市公用事业的管理和经营只能在某一限定的区域之内；区域差别性使其经营管理方式和水平不可能完全一致；区域直接溢出效应和公益性直接对本地区的社会经济发展和居民生活产生支持和服务作用，而不可能对其他地区产生直接的支持和服务，这些特性使不同城市公用事业商品和服务效用发挥范围、经营管理水平和利益关系相对确定。地方政府对其发展有着更直接的积极性和责任。

3、消费者投诉举报的热点

由于我国城市公用事业长期采用区域性垂直一体化结构，地方公用事业管理部门所属企业行业垄断本地区公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节。近年来各地的改革不仅没有消弱这种垂直垄断，而且出现了越来越多的公用企业凭借垄断优势，限制竞争，损害消费者利益的问题。这些问题集中地表现在设置障碍，控制终端产品;利用审查申报，控制设计施工;捆绑交易，滥收费用等问题上。

4、资本市场的宠儿

从成熟资本市场的经验看，公用事业板块由于其自然垄断的性质，收益稳定、现金流充沛，可以较好地规避行业发展的周期性风险，因此一直是众多机构投资者青睐的重点投资板块。

近年来，上市公司频频进军公用事业：泰达股份、金路集团等多家上市公司陆续投资绿化、自来水、燃气等领域；漳州发展将巨额资金转向自来水和垃圾处理项目，科学城（原名乌江电力）甚至将主营业务转向城市公用事业的投资和管理。2005年，在中国股市不断创新低的情况下，机场、港口、收费公路、电力等公用事业行业的部分个股仍不断地创出新高，其投资价值正不断的受到基金等机构投资者的青睐，其余大部分各股也都呈现了较好的抗跌性。

二、中国公用事业民营化背景

20世纪90年代以来我国对公用事业体制进行了一系列改革。但是，从总体上看，传统体制的弊端不仅没有消除，而且随着公用事业规模的扩大表现得更为明显和严重。

1.城市公用事业政企合一，垄断经营

建国以来，我国一直把各项城市公用事业作为公益性事业，与此相应，全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。

2.现行体制的种种弊端

第一，亏损经营，财政补贴沉重。公用产品由于本身具有一定福利性和公益性，但受城市公用事业指令性价格形成机制及宏观经济调控和城市居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响，我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行的现象。

第二，企业缺乏自主权和积极性。公用企业的生产经营活动，特别是较大的投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的经营决策权。考虑到公用企业在生产经营中亏损巨大，而政府财力有限，所以有些地方政府尽量控制企业的生产能力，只要求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新，宁可让多余的生产能力闲置。北京市政府就禁止外地公民购买公交月票。

第三，生产效率低，服务质量差。由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，企业的实际成本就成为“社会成本”。以此作为定价的基础，企业增加的成本可轻易转嫁出去。政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善。同时，由于垄断经营，公用企业服务意识较淡漠。

第四，中国公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，没有形成多元化的城市基础设施建设投融资新机制，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。

近几年来，虽然我国各级政府对城市基础设施建设的投资力度不断加大，但仍然难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，资金不足的问题仍然比较突出，不仅使许多新建工程项目不能如期完成，也使得城市公用事业企业经营更加困难。拓宽城市基础设施融资渠道，吸引民间投资成为当务之急。

3、谁是公用事业民营化的受益者？

民营化是将国有、公营的公用事业（城市公交、供水、供热、燃气、园林、环卫等）的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。

在国外，很多公用事业由企业来经营，但企业实际上进行的是非完全的市场经营。一方面政府给予企业相应的优惠政策与支持以确保经营企业的盈利能力，提高经营企业的积极性；另一方面，政府通过对企业制定各种管制政策和进行一定的行为约束以确保整个系统的社会经济效益最大化。

公用事业的民营化也是地方政府进一步提高政绩的保证和重要途径。公用事业民营化后，地方政府在既定财政资源约束下，可以扩大公用事业的规模、提供更多的服务、改进公共服务的质量，从而使百姓获得更多更好的服务、并且获得价格上的实惠，进而改善政府形象、减少社会冲突，促进社会长期稳定发展，有利于政府开展工作。

在中国，地区之间的竞争不断加剧。竞争的结果是，民营化程度较高的地区占有更高的市场份额，而民营化程度较低的地区被迫加快民营化的进程。

三、政府对公用事业民营化的态度

从2001年12月11日，国家发改委发出《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出逐步放宽投资领域，除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入。近年来，各级政府相关法律、法规、政策纷纷出台，为公用事业民营化创造了条件；一些地方开放或部分开放公用事业，允许民营企业进入，并取得一定经验；一些民间资金甚至外资已经进入公用事业领域，取得较高回报。

广东、上海、浙江等地的公用事业领域向民营资本敞开大门，大批民营企业转战公用事业，电力、水务、燃气、交通、市政等公共事业领域成为投资热点。据信息资料显示，仅2004年上半年浙江平均每天有2.97亿元注册资金新进入经济领域，其中大部分集中在公共事业领域。

四、外资与民营企业积极参与公用事业民营化

民间投资主体，包括民营企业和个人，其投资行为完全是商业化的，目的是追求较高的投资收益率，因而能适应市场经济要求，是最有效率的投资主体之一。

民间资本进入可以解决当前国内企业资本金普遍不足的问题，有利于提高资金的投资效益，有利于打破国有企业垄断经营及国有企业政企分离。经过20年来的发展，一些规模较大的民营企业，其管理者素质和企业经营机制往往更适应现代企业运营机制的需要。城市基础设施行业，如公交、路桥、供热等不需太多的高新技术，投资者可以比较容易地开展经营，因而也适合民间投资。

2002年上半年，香港李嘉诚旗下的和记黄埔斥资2.5亿港元收购在香港创业板上市的百江燃气12.8％的股份，借此进入内地燃气市场。香港另一大腕人物李兆基旗下的中华煤气在取得广东液化天然气项目的股权后，又分别斥资6亿、2亿元人民币，及3000万、2000万美元，参股武汉燃气热力集团、控股泰州市、南通市、南京市浦口区燃气管网的控股权。

在外资进入公用事业领域中，外资进入城市水务建设表现突出。目前，我国不少供水企业普遍存在设备相对落后、生产成本居高、群众不满意的现象。在这样的背景之下，建设部提出放开水务市场。于是，“洋水务”巨头们纷纷投资国内水务市场。

目前，世界最大的水务集团之一法国威立雅水务正式与北京卢沟桥污水处理项目签订总投资达7.6亿元的合作协议。据称，1997年威立雅在天津取得了在中国的第一份自来水服务特许合同，投资3000万美元，取得了为期20年的经营权。此后。威立雅又拿下了深圳市推出的5大垄断性公用事业国企招标中水务的招标，一口吃下45%的股权。日前深圳水务集团的总资产66亿元，净资产59亿元，即使又按净资产的价值来算，深圳水务集团出售45%的股权也将得到高达26亿元的回报。

同威立雅一样野心勃勃的还有名列世界水务第一强的法国苏伊士集团。去年底，苏伊士集团通过与香港新世界基建集团合资的中法水务投资公司拿下了重庆水务项目。据称，中法水务投资公司与重庆水务集团共同投资组建重庆中法供水有限公司，新公司总投资12.3亿元。其中中法水务投资公司占60%的股份，突破了我国对外资进入水务组建合资公司不得超过50%的限制，外方以现金置换重庆水务集团的部分存量资产出资，而中方以实物资产投入。

中国的公用事业民营化经过地方政府和外资以及民营企业的不断探索已经取得了很多经验，可以预见，中国即将掀起公用事业民营化浪潮，如果民营企业能够把握住此次战略机会，必将获得更大成功。（吴成章 魏明欣根据中国公用事业民营化高级论坛材料整理） （本期责任编辑 刘锡汞）