李寅权

目前，全国各地都在积极建立公共服务体制，构建公共服务型政府。但由于我国地域广阔，区域经济社会发展水平差距很大，公共服务体制建设不能雷同化，应有所不同。特别是欠发达地区，绝不能简单模仿国际上的经验模式，也不能照抄照搬沿海先进地区的做法，应考虑到自身的特殊性，从实际出发，探索出一条适合自己的模式。本文研究吉林省建立公共服务体制问题。同时，由于吉林省在经济社会发展中具有欠发达地区的典型特征，因此，对欠发达地区建立公共服务体制，构建公共服务型政府也有启示作用。

一、公共服务的基本原则和模式选择

（一）基本原则

公共服务的基本原则是决定公共服务体制、模式选择和行为的基本指导思想，也是搞好公共服务的关键。

1、效率与公平相互促进的原则。总体上讲，我国正处于全面建设小康社会时期，处于工业化和城镇化的关键阶段。这一阶段的政府工作，要坚持以经济建设为中心，保持经济平稳较快发展；同时，要坚持经济与社会协调发展，坚持城乡协调发展，坚持区域协调发展，坚持可持续发展。因此，建立公共服务体制，要用科学发展观指导各项工作；公共服务要更多地体现又快又好发展、协调发展的思想，实现效率与公平的相互促进。特别是对于像吉林这样的欠发达省份，没有较高较快的经济增长，政府提供较好的公共产品与服务都是不可能的。发展经济，仍然是各级政府首要任务。经济发展是社会发展的前提和基础，也是社会发展的根本保证；社会发展是经济发展的目的，也为经济发展提供动力和支持，因此要注意解决分配不公和发展不平衡问题。

2、广覆盖与低水平的原则。公共服务体制应覆盖全体人民，使人民群众受惠于经济增长。比如，2005年吉林省人均GDP比全国水平高  元，而城镇收入水平比全国低  元；这种反差的产生，从国民收入分配的角度看，是用于初次分配的比重较高，而二次分配的财富较少，因此要不断增加城乡收入水平。由于吉林省是欠发达省份，还不能对人民群众实行高福利的社会保障，但应致力于使人民群众获得维持生存所需要的最低生活条件，并得到基本医疗保障、基本教育服务、基本收入保障等公共服务。

3、国家主导和多方参与的原则。在公共服务过程中，要将国家主导、社会救助、个人参与有机地结合起来，既要发挥国家在公共服务中的主导作用和主要责任，又要发挥社会救助的作用和个人参与的积极性。公共服务首先是政府提供的服务，国家要通过资源配置和政策导向，在公共服务供给、解决分配不公、缓和社会矛盾方面起主导作用。同时，国家的资源毕竟是有限的，而社会和个人资源更宽广，因此在公共服务的很多领域，社会和个人力量大有作为。解决吉林省公共服务不足的问题，单靠国家的力量不现实，公共服务应由国家、社会和个人合理分担，特别要把社会和个人的积极性调动起来。在一些公共服务领域，政府应通过政策上的扶持和规范、提供法律上的保障和一定资源的支持，充分发挥民间社团和第三部门的积极作用。

4、政府功能与市场机制相结合的原则。一方面，吉林省市场经济发育程度低，市场经济体制不完善，体现了计划经济向市场经济转轨时期典型特征，政府还有很重的经济发展和社会发展职责，具有规范和完善市场秩序责任。在现阶段，政府在经济上起着强势作用，制订产业政策、培育市场主体、促进市场发育，这与沿海省份模式有着明显区别。随着市场发育成熟，当市场在资源配置方面起主导作用的时候，吉林省的公共服务型政府模式就可以应该像东部先进省市一样，做出及时的调整。随着工业化和城镇化的提高，吉林省的公共服务型政府模式才有条件借鉴发达国家的模式。另一方面，要确定政府的功能边界，逐步区分政府与市场、社会的关系，使政府成为有限政府。欠发达地区一般都是市场机制发挥不足的地方，政府在配置资源方面效率很低。所以，要注意发挥市场机制作用，政府提供的服务主要是市场无法解决和市场失灵的部分。通过引入市场机制，实现公共服务的市场化。公共服务体制的建立，不仅是政府行政效率的提高和公共产品供给的增加，更主要的是适应市场经济发展需要，按照公共服务型政府的内在要求，规范政府行为，建立一套行政管理机制。

（二）模式选择

   1、国际国内有关实践与理论。国际上的公共服务模式可以概括为三种。第一种是以美国和德国为代表的自保公助模式，即最低保障与兼顾效率型的公共服务模式。以美国为例，强调通过经济增长，以劳动者对生产的贡献程度来保障其生活；公共服务强调的是个人的自助，因而社会保障体系是由社会保险、企业养老金、商业保险共同构成的个人保障体系，资金来源也只是依靠被保人及其雇主以社会保障的形式缴纳的保险费，国家和一般税收只用于社会救助方面的支出。第二种是以英国和北欧各国为典型的全面公平型的模式，即以国家为主体，实行对全民的普遍保障，国家承担着保障全体国民的义务和责任，每个人都有社会保障的权利。以瑞典为例，保障的不仅是社会成员的最低生活水平，而且是以社会成员进行全面的、高水准的保障。第三种是以新加坡和智利为典型的效率主导型的模式，即通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障。新加坡的中央公积金制度就是如此。

中国政府公共服务，有的学者概括为四种模式。第一种是社会性公共服务支出为主体模式。从公共支出的领域来看，政府公共支出可分为经济性公共支出和社会性公共支出两部分。经济性公共支出是政府为促进经济发展而直接进行的各种经济投资的支出，社会性公共支出是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴和环境保护等社会性公共服务的支出。从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。目前中国的公共支出格局还带有“建设性财政”的特点，但发展趋势是逐渐降低经济性支出的比重，增加对教育、社会保障、公共医疗卫生、社会保障、科技补贴、环境保护等社会性公共服务的支出，使社会性公共服务支出成为政府公共服务支出的主体。第二种是科教优先增长模式。政府将重点更多地转向人力资本，以促进经济在长期内更快地发展，通过人力资源的开发，推动经济增长。第三种是“广覆盖，低水平，兼顾公平与效率”模式。就是在保障最低生活保障，初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，使人人都享受基本公共服务，从而在促进经济增长的同时，达到社会公正效果。第四种是“多中心治理”模式。强调建立政府与其他公共管理主体共同提供公共服务。

上述模式，有的是各国的经验，有的是理论探索，没有绝对的标准。实际上，从世界各国的发展历程看，公共服务体制的建立，一定要和经济发展阶段相适应，不同的发展阶段有不同的发展模式。从我国实际情况看，由于地区差异性巨大，各地模式选择一定要考虑到当地经济社会发展阶段、市场经济发育程度。

2、吉林公共服务模式。吉林省作为欠发达地区，经济社会发展具有一些典型特征。一是经济增长较快，从而为政府增加公共产品，解决发展中的基本公平问题提供了可能和物质基础。从1998年到2003年，吉林省GDP增长速度逐年加快，2003年增长10、2%，2005年增长  %，居全国第 位。2003年财政收入占当年GDP的比重为11、4%，比1998年提高0、7个百分点；2005年财政收入占GDP比重达到%。城乡居民收入不断增长，2005年，城镇居民可支配收入  元，位列全国第 位，农民人均纯收入  元，位列全国第  位。二是经济发展水平不高，结构不优，还不能有效提高福利水平。从总量上看，2005年GDP总量3615 亿元，占全国1、84 %，在全国仅位列22位；人均GDP为 亿元，低于全国人均水平634元；地方财政收入  亿元，占全国  %。从城乡结构看，90年代初，吉林省农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之差为512、8元，2005年扩大到5426、3元。从地区差距看，2004年长春地区在岗职工平均工资为15722元，是白城地区（8643元）的1、82倍。从家庭收入差距看，据统计，2004年吉林省收入最高的10%的家庭财产总额是城镇居民全部财产的一半，而收入最低的10%的家庭财产总额只占城镇居民财产总额的1%。三是市场化水平不高，运用先进的公共服务手段和方式阻碍较大。吉林省作为老工业基地，受传统计划经济影响较深，市场发育不健全，政府职能错位、越位、缺位的现象比较突出，政府公共产品供给水平和质量都远不如发达省份。

上述省情特点，是确定公共服务基本模式的基础和前提。

据此，吉林省公共服务的基本模式应当是：效率与公平相结合，低水平广覆盖，多方参与，市场化运作。

首先是坚持效率与公平相结合。吉林省总体上经济发展水平不高，政府今后的主要任务仍然是发展经济。比较2010年全国各省市区“十一五”规划后测算，吉林省2010年GDP规划值为6371亿元，递增12%，在全国位列21位；地方财政收入 亿元，位列24位。这就是说，“十一五”后，吉林省仍属于欠发达省份，赶超的任务仍然很重。为了完成“十一五”规划任务，期间要累计完成固定资产投资  亿元，加上国有企业改革及解决体制性矛盾，财政支出很大。2005年，吉林省一般预算全口径财政收入完成  亿元，全年财政支出  亿元，支出大于收入  亿元。其中，基本建设支出  亿元，企业挖潜改造资金  亿元，占支出  %，科技三项费用  亿元，教育支出  亿元，抚恤社会福利救济  亿元，社会保险补助  亿元，占支出  %。财政支出中绝大多数经费都被用来人头费，在少数困难地区甚至连吃饭也不能保证。困难地区经济发展需要财扶持，财政退出经济投资领域将使财政更加困难。因此，在一个时期内，省级政府公共服务的重心仍然在经济性服务领域，公共资金分配的重点仍然在经济建设服务领域。只有不断提高效率，这样，政府才能有充足的财力，保障公共产品的供给，才能满足人民群众日益增长的公共需求。

与此同时，要注意社会的公平，解决经济社会发展中存在的各种矛盾，为效率的提高提供保证和条件。应当注意的是，政府不断提高社会性公共支出比重这一过程是逐渐发生的，逐步由经济建设服务型公共财政转向社会服务型公共财政，快速转型的做法是不切实际的。要在“十一五”以至更长的时期，在经济发展水平不断提高的基础上，公共服务的领域逐步扩展到社会性服务领域，并使社会性公共服务成为政府服务的主要内容；在公共资金的分配上，

其实是坚持低水平、广覆盖。按照国际经验，人均GDP达到1000美元，可以建立全面的社会保障制度；人均GDP达到2000到5000美元，可以建立具有一定福利水平的社会保障制度。从吉林省发展情况看，2005年人均GDP达到   美元，已经有条件建立全面的社会保障制度。要贯彻“就业先于保障”的原则，实行促进就业的长期战略和政策，完善就业服务体系，提供有利于扩大就业的政策环境；普及十二年制义务教育、普及高中教育，完善基本社会保障与最低生活保障制度、提高最低生活保障的覆盖率，完善失业保险制度；要为全体公民提供基本公共卫生服务，使人人都享有基本医疗保健；要提高政府公共科技服务水平，加强对基础科学研究与中高技术领域的科技补贴，增加科技投入；要以扩大公共服务的覆盖面、加强农村公共服务，新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，逐步扩大公共服务的覆盖面，缩小城乡公共服务的差距。

第三是坚持多方参与。为弥补政府公共服务供给的不足，要广泛调动社会各界和各方面的力量，参与提供集体产品与公共产品的积极性。在社会保障制度方面，要合理划分政府企业与个人的责任，重视政府职能与市场职能的合理分工，形成符合省情的社会保障制度。推进养老保险制度改革，实施社会统筹与个人账户的结合，构建包括政府强制保险、非强制但政府支持的企业年金计划，以及个人养老储蓄在内的多支柱养老保障体系。吉林省民间资金较为丰富，2004年人均储蓄为 元，位列全国第  位，只要理顺体制，民间资金就会在公共服务体制建设中发挥巨大作用。

第四是市场化运作。政府提供的公共产品和服务，也要引入市场机制，提高服务效率和质量。要通过基础领域改革，把一部分竞争性、经营性强的传统公共产品交给民间去投资，减轻财政负担，使财政对生产经营的领域的投入转到提供基础教育、卫生、文化等公共服务及健全社会保障体系上来。