关于我省被征地农民社会保障问题研究（一） 

　　                                                              ——我省被征地农民社会保障制度的基本情况及存在的问题 

　　随着工业化、城镇化的快速发展, 农村土地被征占的面积也在不断扩大，被征地农民社会保障水平低、生活压力大等矛盾也日益突出。因此，积极探索并完善被征地农民的社会保障制度，提高被征地农民的生活水平，并使他们逐步融入城市，转变为从事二、三产业的城镇居民，对于促进经济社会健康发展，具有重大的意义。 

　　一、我省被征地农民基本情况 

　　据统计，从2007年11月至2013年7月，全省实际共有被征地农民约28.4万人。从调查的情况看，我省被征地农民呈现出人数多，参保率低，就业困难，生活压力大的现状。28.4万被征地农民中，符合参保条件的约17.8万人，占被征地农民总数的62.6%。而实际参保的只有2.8万人，仅占符合参保条件人数的15.7%。大部分被征地农民文化程度偏低、年龄偏大、收入偏低。其中，初中以下文化程度的占80%以上，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势。想发展无思路，想就业无技术，自身很难开展新的谋生途径，只能用有限的土地补偿款作为生活消费基金。据对长吉两市的部分被征地农民调查显示，48.5%的人年收入“低于1万元”，而年收入在“5万元以上”的农民几乎没有。土地被征用后，大部分得到补偿款的农民的消费水平呈现“先高后低”的特征。随着被征地农民失去了土地，也就失去了传统的养老保障，年轻人在失去土地后，还面临着找工作、城市生活成本增加等压力，而对于就业发展能力、转型适应能力低的农民，很难有稳定的经济来源，因此，生活压力增大。长此下去这部分人将会转化成城镇新的贫困人口，增加政府的救济负担。 

　　二、我省被征地农民社会保障制度基本情况 

　　多年来，省委、省政府始终把解决被征地农民的社会保障问题作为民生工作的大事来抓，各级政府相继出台的被征地农民相关政策基本构建了我省被征地农民的社会保障制度框架，基本保证了被征地农民的基本利益。各级劳动保障部门大力推进被征地农民养老保险试点、积极引导和帮助被征地农民就业。目前我省相关政策有以下几个方面的突破： 

　　第一，补偿安置标准有了整体性突破。主要体现在：一是突破了征地补偿安置标准的上限。二是征地补偿标准引入了市场因素。三是允许被征地农民直接参与分享土地增值收益。 

　　第二，提出“两个确保”，即确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障，正在逐步建立和完善适合被征地农民特点与需求的社会保障制度。2010年10月通过的《社会保障法》明确规定，土地已被全部征用且未就业的农村居民可以参加城镇居民基本养老保险和基本医疗保险，其应当缴纳的社会保险费从征地安置补偿费中支付，不足部分由当地人民政府从国有土地有偿使用收入中支出。 

　　第三，从促进被征地农民就业、落实被征地农民就业安置责任、加强对被征地农民的培训工作等三方面努力促进被征地农民就业。 

　　三、我省被征地农民社会保障制度存在的主要问题 

　　目前全省50个市县均出台了被征地农民参保的相关政策，但仅有14个市县开展业务工作，主要集中在长春、吉林两市。目前我省被征地农民参加社会养老保险尚未形成制度化，被征地农民向市民化转型尚未实现。 

　　（一）保障内容单一。被征地农民的社会保障制度，应包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障制度、再就业优惠政策、教育培训等方面。而我省目前推行的保障方式，最主要的是提供一定程度的养老保障，而医疗、失业、培训等其他保障方式则涉及不多。省里出台的《关于做好被征地农民就业职业培训和社会保障工作的实施意见》对被征地农民的其他社会保障问题做了规定，但条款不够细致，执行难度大，而且各地的相关配套政策也基本没有出台。 

　　（二）保障水平低。保障水平低是被征地农民放弃参保的首要原因。如长春市被征地农民养老金待遇水平为月人均225元左右，低于长春市2013年社会平均工资水平，吉林市为300元，德惠市为200元左右。目前很多县（市、区）被征地农民基本生活保障水低于当地城市居民最低生活保障水平，少数地区甚至连农村最低生活保障水平也没有达到。 

　　（三）政策缺乏强制性。当前我省在被征地农民参保的原则是：自愿参保，所需资金原则上由个人承担，经济条件好的地方政府和村集体可给予适当补助。该项政策造成很多没有保险意识的农民不愿意参加保险，农民个人养老保险账户建立不起来，随之地方政府和村集体的适当补助也就成为零补助。 

　　（四）制度的统一性和规范性较差。我省各地在养老制度实施过程中做法不一，差异较大。一是个人缴费比例各地不同，长春市、吉林市、个别县（市）规定个人分别占2、3、4的比例。二是享受待遇期开支额度也存在地区差异。长春市规定月领基础养老金标准分215元、300元、400元三个档次；抚松县鼓励早缴受益多：每早交一年每月领取养老金在150元的基础上增加20元。三是标准不同，我省基本养老保险政策分为城镇规划区内、外两个标准，规定有条件的地方政府从土地出让金中按一定数额提取建立社会统筹账户，由于政策执行不到位而使之成为“空头支票”。有的地方个别农民要求参加保险，由于不是村集体统一办理，县村两级缴款不到位，保险公司不予办理。 

　　（五）养老基金来源渠道单一，社保资金筹集困难。当前，我省各地被征地农民养老保险养老金构成采取政府、集体、个人三方出资的模式，从表面看社会保险基金坚持了多元化和社会化原则，但实际上均是来自于土地价值款，没有实现真正意义上的多元化。一是各地补偿标准普遍不高，被征地农民缴费困难。以吉林市为例。根据吉林市被征地农民养老保险办法：目前按每月待遇300元计算，新参保的男、女人员一次性缴费分别为16200和21600元，平均占补偿款1/10。农民一次性投入较大、负担较重，被征地农民也无力参保。二是村集体无力缴费。长春地区规定按照县（市）、村集体、个人的4： 4：2的比例建立账户，由于分配给村集体20%的征地款不足以抵顶政策规定村集体占4的比例，导致村集体多数无能力支付这笔费用，县（市）4的部分就同样不用缴纳，时间越长积累的欠账也就越多。三是各地政府为鼓励被征地农民参保，缴费水平普遍较低，即使政府配套资金到位，所筹集资金也将很快用完，政府支付压力很大。四是政策规定的县、村、个人按比例缴款给农民建立社会养老保险账户，其资金很难同时到位。 

　　（六）养老基金管理效率低，相关政策不到位。受国家规定所限，目前养老基金运营模式单一，收益率低，没有真正建立起养老金保值、增值的长效机制。被征地农民基本养老保险向城镇企业职工基本养老保险转移没有相关政策规定。 

　　             作者：省政府发展研究中心  侯玲  陈静