关于我省新医改的调查报告 

新医改是国家新出台的重大民生工程，涉及千家万户，功在千秋。最近我们对新医改工作中的几个问题进行了调研，供领导参阅。 

一、社会各界普遍关注，但困惑也较多 

从行政管理部门看。市（州）、县（市）卫生行政部门是国家卫生政策上传下达的重要环节，也是新医改方案组织实施的重要层面。通过与部分市（州）、县（市）卫生行政部门负责同志的座谈，感到他们对新医改方案重要意义的认识深刻，深感肩负的责任重大。但在座谈过程中也表达了不少困惑。例如，如何选择新医改的突破口、如何解决基层医疗机构人才匮乏、如何解决医疗机构投入不足等等。总体上，他们认为如果“人”和“钱”的问题不解决，新医改的推进将受到很大制约。 

从卫生医疗机构看。各级医疗机构是提供医疗服务的主要力量，改革的各项措施最终都要通过医院这个平台来实现。尽管改革方案已经陆续出台，但是，作为医院管理者，与医疗行政部门相比，他们在调研座谈中的表达则更为直接。他们希望尽快完善改革的配套措施，尤其是补偿问题。当谈及如何发挥公立医疗机构的公益性，各级医院的院长普遍表示医院的经济保障仍然是第一位的，否则，公益性也无法体现。 

从各级财政部门看。国家新医改方案重点强调了政府投入。提出将在未来3年内投入8500亿元。近年来，我省医疗卫生事业经费投入逐年增加，2002年全省医疗卫生投入仅为12.7亿元，2008年全省医疗卫生经费投入达59.52亿元，比2007年增长40.7%，平均每年递增30%以上。但总体上我省仍属欠发达省份，各级财政尤其是基层政府财政一直面临较大的“吃饭”压力，甚至有些市（州）、县（市）连“吃饭”的钱都不够。因此，在调研过程中，相当多的市（州）、县（市）政府财政部门表示新医改是一项重大的惠民工程，非常支持医改工作，但新医改关于资金的具体分配尚不明确，对于如何进行配套支持还无法预测。此外，市（州）县（市）财政欠帐太多，财力紧张，医改资金投入困难很大。 

从普通群众看。我省卫生资源虽然相对丰富，社区卫生、城镇居民医疗保险、新农合等发展较快。但看病难、看不起病的现象也是常见的。如我省是农业大省，农业人口多，以我省新农合情况为例，各级政府投入了大量资金。目前我省新农合的筹资总量已达到20亿元。但报销比例小，农民依然感到不解渴。因病致贫、因病返贫现象高居不下。因此，在调研中，基层群众对医改的期望很高，希望能进一步加大报销比例，得到更多的实惠。 

二、资金投入不足是制约医改推进的主要问题 

我省医疗卫生事业发展与全国一样，存在着医疗资源分布不均衡，医疗保障体制不健全，医药流通制度不规范和政府投入不足的问题，其中政府投入不足是医疗系统反映最为强烈，同时也是我省医改所面临的最大难题。 

近年来，我省对医疗卫生事业的财政支持逐步加大，但对医疗机构本身的资助很少，不足其收入的10%，为了生存卫生机构必须通过市场取得90%左右的收入。因此，尽管目前我省绝大多数医院属国有公立医院，但已基本成为自负盈亏的经济实体。由于长期经费投入不足，我省绝大多数医院负担沉重。一是历史陈欠多，基层医院长期拖欠职工工资问题突出；二是负债率较高，我省相当多的医疗机构都在负债运转，负债额度少则千万，多则上亿；三是取消药品加价对医院收入影响较大。目前我省各级医院药品加价收入约占全部收入50%左右，一些乡村医院则高达70%—80%，比重很大。取消药品加价后，即使适当提高医疗服务收费，也很难弥补所造成的收入缺口。 

三、医改应重点解决医疗卫生资源分配不均衡问题 

尽管我省对医疗卫生事业的财政支持逐步加大，但投入的资金主要都用于新型农村合作医疗、职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险资金投入，以及国家相关投入的配套资金投入等。从经费预算体制上看，财政对医疗机构的医疗卫生经费分配实行的是分级管理。在资金普遍紧缺的情况下，资源配置和使用缺乏有效性，卫生资源过多地流向城市大医院，而公共医疗卫生机构和基层医疗卫生机构的经费得不到有效的保障，导致城乡之间、地域之间、医院之间、预防与治疗之间资源配置不均衡。近年来，国家和各级政府每年都投入大量的经费用于医疗改革，但分配到每个人头上也不过200多元，其中 2/3主要用于医保对象的补贴，其余1/3用于医院的基础设施建设、购买仪器设备、重点学科建设、政策性亏损补助、离退休人员开支以及公共医疗卫生服务等。 

四、以完善投入机制为重点，积极推进公立医院改革 

进行公立医院改革，恢复公立医院的公益性是此次新医改的一项主要内容。而解决公立医院长期投入不足，以及由此引发的各种问题则是此次医改的重点和难点，也是卫生行政部门、各级公立医疗机构和群众最为关心的焦点问题。我省公立医院数量较多，公立医院拥有全省卫生资源90%以上。可以说，公立医院的改革直接关系到我省医改的成败，其经费补偿、运行和管理机制的改革，是我省新医改无法回避的问题。在公立医院补偿机制上，大家反映首先要调整部分医疗服务收费标准和长期拖欠职工工资问题，调动和保护好医护人员的工作积极性。其次要尽快出台药品零加价后对医院的补偿机制，对基层中小医院进行及时补偿，保障其正常运转。三是落实国家财政补贴政策，逐步加大对医院基本建设、设备购置、重点学科发展、离退休人员费用等方面投入，以及对承担公共卫生服务等任务给予专项补助。 

五、大力引导和扶持商业医疗保险事业的发展 

在一些发达国家，医疗保障中商业医疗保险是医疗保险的重要组成部分，发挥着重要作用。如美国，约有60%的医疗费用来自商业医疗保险。这样既避免了政府的无限责任，减少了行政成本，解决了政府对医疗经费投入不足的问题，又有助于商业医疗保险事业的培育和发展。借鉴国外的做法和经验，我们在新医改中也要注重发展商业医疗保险。一是划分社会医疗保险和商业医疗保险的范围，补充医疗保险交由商业医疗保险公司经营。通过法律的形式界定社会保险与商业保险的经营范围，对于社会保险管辖范围的，商业保险不能介入；而属于基本医疗保险范围以外的领域，社会保险管理机构也不干预。二是进一步完善和落实扶持商业医疗保险发展的政策措施。在税收方面，对补充医疗保险费在一定额度内予以税前列支；对经营补充医疗保险的公司，保费收入减免营业税；对个人缴纳的医疗保险费部分不征收个人所得税等。同时建立商业医疗保险评估体系，针对医疗保障的运行特点，确定一套全面、科学的评价指标，对参保情况、保费的收缴和管理使用、个人负担比例、医疗保险基金的使用效率、医疗卫生资源的配置、医疗机构的服务等进行深度研究和评价，促进多层次、全方位的医疗保险体系建设。 

六、加强对医保资金及医疗保障体系运行工作的监督 

为实现“用比较低廉的医疗费用，提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务的需要”的医疗制度改革目标，保证医疗卫生保障体系建设健康、有序地进行，各级政府及其有关职能部门要进一步加强对医疗保险体系运行工作的全程监督和管理。一是要切实加强对医保投入分配、使用情况的监督检查，保证专款专用。二是对公立医院或其他非盈利医疗机构明确定位，严格掌握医保定点医院、定点药店的准入标准，加强对收费价格的监管，医保经办机构要通过与定点医院、药店签订合同等办法对其进行规范化管理。三是要彻底解决医药生产和流通环节中存在的问题，扭转药品虚高定价的局面。四是调整好医疗保险供、需、保各方利益，严格执行医疗保险的三方付费制度，明确各方的责任，规范各方的行为，对套取现金和出借、冒用医疗保险卡等行为要进行严格的处罚，特别是加强对医疗行为的监管，防止不合理医疗费用的发生。五是对各类企事业单位，要通过法律手段强化基金的征缴力度，上缴基金要按时、足额到位，防止拖欠、挪用等现象的发生。 

作者：吉林省人民政府发展研究中心 信息处 

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