进一步深化我国农村改革的方向和重点 

三十年来，农村改革取得了巨大成功，党的十七届三中全会对三十年来农村改革发展成就和经验作了全面总结，对新形势下继续推进农村改革发展作了全面部署。我们必须按照党的十七届三中全会的要求，进一步解决制约农业和农村发展的深层次矛盾，着力破除城乡二元结构，为整个经济社会发展增添新的活力。 

    一、强化对农民土地承包经营权的物权保护 

    1.完善土地承包经营权权能 

    稳定土地承包关系，必须坚决禁止和纠正随意解除土地承包合同、违法收回农民承包土地的行为。应稳步开展土地承包经营权登记试点，做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，向农民颁发具有明确法律效力的承包地权属证书，建立完善的土地承包经营权统一登记体系。强化对土地权利的保护，关键是明确界定农民权利的性质。目前，《土地管理法》等法律中关于农民土地权利的设计，还没有与《物权法》衔接一致。应抓紧修订、完善相关法律法规和政策，完善土地承包权权能。 

    2.规范土地承包经营权流转 

土地流转的进程取决于基本国情和发展阶段。我们必须充分认识土地承包经营权流转的长期性，不能把土地流转多少、流转快慢当作衡量农村工作成绩的标准。政府应加强对土地承包经营权流转的管理和服务，发展流转中介服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务，让土地流转公开、公平地进行。 

    二、推进农业经营体制创新，提高农民组织化程度 

从我国人多地少、小规模经营的实际出发，改造传统农业的现实途径是大力提高家庭经营的集约化水平。扶持新型农民合作组织，应把农民自愿、农民受益作为发展新型农民合作经济组织的出发点，坚持市场运作与政府扶持相结合，提高农民合作经济组织的自我发展能力。大力发展农村新型信贷合作组织，逐步形成包括技术、信息、信贷、销售、加工等多种服务职能，覆盖大多数农民的合作组织体系。应引导农民合作组织完善内部治理机制，健全民主管理机制。 

    三、改革征地制度建立城乡统一的建设用地市场 

    1.严格界定公益性和经营性建设用地 

   今后征地制度改革的重要方向是：明确界定“公共利益”，缩小强制性征地范围。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准方能允许占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民合法权益。 

    2.合理确定征地补偿标准 

党的十七届三中全会对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。在规划划定的相同片区内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不应随项目性质不同而不同。在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助。 

    3.解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题 

    要确保被征地农民基本生活长期有保障，必须加强对失地农民的就业培训，多渠道促进失地农民就业，在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，社会保障费用不落实的，不得批准征地。对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，开发经营项目，使农民有长期稳定的收入。 

    4.改革农村集体建设用地使用制度 

    推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，以公开规范的方式转让农村集体建设用地的土地使用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，促进土地在竞争性使用中实现更合理配置。 

    四、放松对农村金融的管制加快建立普惠型农村金融体系 

    1.健全农村金融服务体系 

    一是明确各类正规涉农金融机构职能，强化银行业金融机构的支农责任。农业银行应坚持为农服务方向，充分利用在县域资金、网络和专业等方面的优势，更好地为“三农”和县域经济服务。要完善农村政策性金融，拓展农业发展银行支农领域，加大各类政策性金融机构对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持力度。继续深化农村信用社改革，把农村信用社改造成为产权明晰的社区性农村金融机构，进一步引导农村信用社朝着更加贴近“三农”的方向发展。为了使邮政储蓄在农村地区吸收的资金更多地留在农村，必须扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。 

二是放宽农村金融机构准入政策，允许新设机构进入农村金融市场，规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地区性中小银行，特别是重点引导各类资本到金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区投资设立机构。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，规范和引导民间借贷健康发展。 

    三是鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务。为了能建立普惠性的农村金融体系，要进一步放宽对小额信贷和微型金融服务业的市场准入，拓宽民营资本进入小额信贷和微型金融服务业的途径，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。 

    2.健全政策性农业保险制度 

一是积极探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式。建立政策性农业保险制度，必须运用政府管理和市场调节相结合的方式，政府决定农业保险供给的方向和数量，制订统一的制度框架，各种被批准的组织机构在这个框架中经营农业保险和再保险，同时，政府对规定的农业保险产品根据实际情况给予相应的支持。 

    二是加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。随着农业保险业务的迅速扩大，可能承担的风险不断累积，迫切需要加快建立健全农业再保险体系。要尽快建立巨灾风险基金，对因重大自然灾害形成的大额赔付，由风险基金给予一定比例的补偿，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。 

    五、完善农业支持保护制度 

    1.完善对农业生产和农民增收的财政支持与补贴政策 

    就农业支持和保护政策体系而言，需要突出农业支持和保护的重点。针对近年来农产品市场出现的剧烈波动，需要大幅度增加对良种培育、动物防疫体系、规模化饲养、农业技术推广体系、农业机械化、小型农田水利、农产品市场流通基础设施、政策性农业保险制度等的资金投入。针对种粮比较效益低、农民积极性不高的问题，需要大幅度增加对农民的直接补贴，逐步形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的农业补贴制度。 

    2.完善农产品价格形成机制 

    要按照市场化取向和调控保护相结合的原则，合理构建适合我国国情的农产品价格形成机制，充分发挥市场手段在农产品价格形成中的基础作用，充分发挥价格对农民增收的促进作用。要综合考虑农产品市场供求、直接生产成本、人力成本以及农民从事其他产业的收益情况等因素，完善农产品最低保护价政策和国家专储收购政策，使农产品生产保持一个合理的收益率，为农民抵御市场风险提供必要的支持和保护。 

    六、建立城乡统一的公共服务制度 

    加快发展农村教育事业，提高农村义务教育水平。创造条件，实行免费的农村职业教育，加快在农村普及高中教育；加快发展农村卫生事业，增强公共卫生和基本医疗服务能力，逐步提高新型农村合作医疗的保障水平；完善农村最低生活保障制度，探索建立新型农民社会养老保险制度，加快解决失地农民和农民工社会保障问题，完善农村社会救助制度；要逐步改变城乡分治的制度安排状况，形成城乡统一的制度框架，促进公共财政资源在城乡均衡配置，为城乡居民共享经济社会发展成果提供制度保障。 

    七、拓宽农民转移就业渠道 

    1.加强农民工权益保护 

    要健全农民工工资支付保障制度，加快建立城乡劳动者平等就业制度，建立农民工平等享受城市公共服务的制度，建立覆盖全体农民工的工伤、医疗、养老保障制度，尽快实现农民工养老保险关系异地转移与接续。当前，金融危机不仅造成一部分农民工失去工作而返乡，仍留在就业地的农民工的家庭生活也受到很大冲击。在积极支持返乡农民工创业和再就业的同时，要建立留城农民工特殊困难救助机制，帮助他们解决在就业、子女就学、医疗等方面遭遇的实际困难，充分体现政府对农民工弱势群体的关怀，积极化解可能引发的社会矛盾。 

    2.积极推进农民市民化 

    要改革户籍制度，降低进城农民落户的门槛，逐步形成城乡居民身份统一、机会均等、权利平等的社会管理制度，使越来越多的农民工融入城市。农民进城就业会经历一个在城乡之间“双向流动”的过程，在家乡有一块承包地，仍然是农民工维持生计的最后一道防线。要充分认识土地对农民生活保障的特殊重要性，当农民在城市里的根没有扎下去前，不能轻易拔掉农村承包土地这个根。这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。 

     作者： 国务院发展研究中心农村经济研究部部长 韩俊 

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