长期以来，东北地区的工业结构是以采掘业和原料工业为主，由于产业结构与资源环境融合性恶化，东北地区的采掘业和原料工业比较效益丧失，进入衰退期，发展接续产业成为当务之急。吉林省从80年代开始，对此进行了不懈的努力，投入了大量的人力、物力和财力，也取得了一定效果。但是，受各方面条件的制约，吉林省的产业转型仍然是以被动调整为主，采掘业和原料工业衰退所造成的经济与社会问题越来越严重。从我们吉林省前20年的经验看，解决资源开采和原材料生产地区的接续产业问题，不是一省或一个地区所能解决的，需要国家从宏观角度进行规划和调控。下面就吉林省资源型产业的状况和发展接续产业的想法向中央汇报一下。

一、吉林省资源型产业与结构调整情况

（一）资源型产业的现状

吉林省资源型产业中问题最突出的主要是煤炭工业、木材采运和原料工业。2001年，全省重工业结构中，采掘工业占8.4%、原料工业占32.8%、加工工业占58.8%。其中，资源型产业主要集中在吉林市、辽源市、延边、通化市和白山市。目前，这几个市的采掘业和原料工业占重工业的比重为87%—70%。我省有象以煤炭开采为主的辽源市、以木材采运为主的白山市，由于接续产业发展缓慢，而出现经济大幅下滑、工人大批下岗的问题。而且有以原料工业为主的城市，如吉林市的问题更为严重。吉林市是以原料工业为主的重化工业城市，1999年，吉林市重工业结构中，采掘工业占6.4%、原料工业占83.1%、加工工业占13.5%。由于原料工业进入衰退，吉林市的工业占全省的比重不断下降，1995年吉林市占全省工业增加值的比重为26.9%，到2001年下降为15.9%。这表明，吉林市的资源型产业正在快速衰退，而新的接续产业发展缓慢，经济的困难程度和由此产生的社会问题比资源开采地区还要严重。

（二）资源型产业结构不断的固化

东北的资源型产业是在国家“一五”和“二五”重点工程基础上发展起来的。“二五”以后，国家投资重点转移，对东北的工业没再进行大的投资或改造。自“二五”以后的30多年，东北以原材料生产为主的资源型产业，对建立全国的工业基础、支付国家改革开放成本、保障国家粮食安全，做出了不可磨灭的贡献。

1、为建立全国工业基础输出了大量资源。如吉林省对建立全国的汽车工业、化学工业基础，提供了大量的积累、人力资源、技术设备等支持全国其他地区的工业发展。而失去了自我积累和更新改造的时机。木材采运业主要向国家提供原木，粮食企业主要为国家提供原粮，长期以来，受国家政策的制约，它们只能保证国家的需要，没有选择向加工业转移的机遇。

2、为改革开放先行地区支付成本。改革开放以后，在国家开放的梯次中，东北处于滞后地区。不仅改革开放的力度小，还要承担支持沿海地区度率先开放，支撑国民经济运行的作用。在国家价格制度改革中，对消费产品先行放开，而对中间产品实行价格双轨制。在当时买方市场条件下，这种价格体制，使东北地区的资源型产业利润率偏低，中间产品应得利润向消费产品转移，而沿海开放地区消费品工业的快速发展，取得了较高的利润，为向新兴制造业发展创造了资本积累。通过这种方式，东北老工业基地支付了国家改革开放的成本。90年代初，据日本一家权威研究机构测算，国家以低价调拨的指令性计划，每年使东北造成的财富流失占国内生产总值的一半。这种情况一直延续到90年代中期，国内市场由卖方市场转变为买方市场才基本结束。在这之前，东北地区要把自己生产的原材料低价调拨给南方改革开放的先行地区。而自己发展起来的加工业，要使用东北地区自己的生产的原材料，必须再从南方改革开放的先行地区花高价买回来。在国家强化东北地区的低价原材料供给基地自作用，为改革开放先行地区支付发展成本的同时，也抑制了东北地区加工业的发展，轻工业和加工业失去了发展的机遇，使资源型产业为主的产业结构进一步固化。拿我省为例，80年代以来，全国轻工业和加工业加快发展，在产业结构中比重大幅度提高。我省工业结构表现出与全国不同的发展方向，是采掘业和原材料工业比重上升，分别由1985年的13.5%、36.6%上升到1990年的14.8%、41.5%，而加工业的比重则由49.9%下降为43.7%。

3、为国家粮食安全提供保证。东北是全国农产品生产的主要基地，农畜产品加工应该成为东北传统资源型产业的重要接续产业。但是，为保证国家粮食安全、稳定物价、保证改革的顺利进行，东北地区对国家的粮食供给承担重大责任，影响了本地区农畜产品加工业的发展。90年代中期以后，农畜产品供应相对稳定，并略有剩余，但东北地区已经失去了利用自身力量发展农畜产品加工业的能力。

（三）资源型产业进入被动性调整

进入90年代以后，买方市场逐渐形成，东北的采掘工业和原料工业受市场与资源的双重约束，进入被动性调整阶段，采掘工业和原料工业的比重逐年下降。一是，由于东北地区长期陷入产业结构低水平发展的状态，加上当地资源约束趋紧，造成产业技术水平低，而成本不断上升，受到发达地区的市场抑制，市场占有率不断下降。以我省为例，1990年—2000年，工业销售收入占全国份额由2.65%下降为1.90%。二是，产业与资源融合性恶化，以资源开采为主的产业大批退出。如吉林和黑龙江两省51个森工局的采运量只相当于原来1/3的森工局的采运量。在被动性调整中，我省采掘工业和原料工业分别由1990年的14.8%、41.5%下降为2000年的10.3%、38.9%。而加工工业的比重则出现大幅度上升，由1990年的43.7%上升为2000年的50.8%。目前，我省资源型工业正在艰难地转型或退出。我省的一些森工企业组成了加工制造业为主导的企业集团。采掘业也在国家政策的支持下退出或转移，化工、冶金、造纸等行业也进入了重组、改造、转型的阶段。为使石化、造纸、碳素、冶金等产业实现经济转型或平稳退出，我省做出了艰苦的努力。而对发展接续产业感到力不从心。可以说，东北地区对旧工业结构的改造，是一件前所未有的区域经济再造工程，离不开国家的宏观政策指导和公共资源供给。

（四）东北具有发展接续产业的优势

1、东北地区工业基础好，具有发展先进制造业的基础条件。装备工业是国家的工业化的基础，从国家经济安全出发，必须重振我国的装备工业。东北是国家装备工业的基地，产业基础好、人力资源丰富。从吉林省工业看，有具发展汽车产业、食品工业、医药产业，电子信息等高新技术产业的优势。如近五年，我省交通运输设备制造业以每年22%的速度增长。2000年，工业增加值占全国同行业比重达到12.4%，但利润比重达20.5%。这说明，我省交通运输设备制造业在国内的比较优势非常明显，在国内市场饱和之前，是扩张能力非常强的产业。从1995年至2000年，我省的电子工业增长了8倍，制药工业增长了3倍，食品制造业增长2倍，仪器仪表工业增长1倍左右。这充分说明，加工型、科技型产业能够成为我省资源型产业的接续产业。黑龙江的动力设备制造业、辽宁的机械制造业都曾是全国的龙头产业，也极具发展潜力。

2、东北的生物资源丰富，具有发展大宗农畜产品加工业的优势。吉林省和黑龙江省都是全国生物资源和土地资源最丰富的省份之一，吉林省生物资源禀赋占全国第二位，土地资源禀赋占全国第四位，人均占有粮食和肉类居全国首位，利用丰富的生物资源和巨大的产出能力，发展农畜产品加工业既有比较优势，又符合东北地区劳动力的技能状况。近五年来，吉林省的食品工业、中药产业年均增长14％和19.5％，分别比全国平均水平高14个百分点和6.7个百分点。突出表现出东北以农畜产品和其它生物资源为原料的加工制造业大有发展前途，可以发展成为最大的资源型接续产业。

但是，从总体上看，东北的资源型产业调整还处于困难时期，存在许多矛盾和制约因素。一是东北冶金工业发展的资源和能源约束日益严重。二是资源型产业调整集中体现出国有企业改革的所有矛盾。东北资源型产业是以大中型国有企业为主。资源型产业的调整不仅要进行产业、产品结构的调整，更要进行所有制结构的调整。所以要付出巨大的改革成本，而这是近年来经济发展滞后的东北地区难以靠自身力量解决的问题。

二、实施“东北再造”战略  提升东北经济区的战略地位

（一）东北经济区的战略地位重要

1、东北地区是东北亚的地理中枢，历史上一直是地缘政治冲突频发的地带。远东是俄罗斯战略重点之一，朝鲜半岛是美日必争之地，从我国全球战略需要看，从发展中俄、中朝关系需要出发，都应该把发展东北、振兴东北做为全国的战略重点。

2、东北有雄厚的工业基础，丰富的经济资源，较高的科学文化教育水平，发展东北经济投入产出效益好，对全国经济发展具有带动作用。所以，发展东北经济不比西部大开发的重要性差。无论从国家的经济安全、粮食安全和国防安全看，都应把发展东北经济列为国家重要的战略日程上来。

3、东北作为国家的老工业基地和粮食生产基地，国企改革和三农问题在全国具有典型意义。解决了东北的国企改革和三农问题，全国的这类问题就也就基本解决。

党和国家对东北地区很重视。党的十六大做出了“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”；“国家要加大对粮食主产区的扶持”的决策。下面，我们通过学习贯彻党的“十六大”精神，将东北经济区放在21世纪初叶国内外的大背景下分析研究，提出东北经济区发展的战略思路，供国家在研究东北经济区发展问题时参考。

（二）我们对东北经济区发展战略的基本设想

在经济全球化大背景下，根据全面建设小康社会的要求，结合东北的实际，发挥比较优势和后发优势，实施“东北再造”战略，实现东北经济区的新跨越。

1、“东北再造”战略的思想及基本内涵

抓住当前的发展机遇，充分利用东北在地缘经济中的重要地位，用好国家向老工业基地和粮食主产区的倾斜政策，推进东北老工业基地和粮食主产区的结构升级，创造“东北制造”、“绿色东北”、“国家粮食安全基地”、“对俄开放‘特区’”、“新欧亚大陆桥”的新功能，实现东北经济区的新跨越。

——“东北制造”。就是将东北老工业基地改造成为中国制造业基地，包含重大装备制造业、高加工度制造业和大规模组装制造业。选择关联度大、带动性强、市场前景好、增长潜力大的重大装备制造业，高加工度制造业和大规模组装制造业作为重点产业来发展，尽快把东北地区老工业基地改造和建设成为中国制造业基地。

——“绿色东北”。东北地区的生态优势明显，长白山、大小兴安岭是东北亚重要的生态屏障，又有松花江、东辽河、西辽河、鸭绿江等主要河流，拥有三江平原、松嫩平原、辽河平原三大土地资源肥沃的平原，具有巨大的经济价值和生态价值。充分发挥现有生态优势，将东北地区塑造成我国及东北亚地区的生态优良区和生态产业基地（北药基地、绿色食品基地、旅游基地、水资源产业基地）。积极落实国家的可持续发展战略，争取得到日本、韩国等周边国家的支持，共同建设绿色东北亚。现在，我们正在策划“绿色东北亚国际会议”，希望得到国家的支持。我们东北地区将共同制定生态建设规划，在退耕还林还草还湿、沙漠化治理、水资源保护等方面共同行动。

——国家粮食安全基地。我国面临重大的经济安全和粮食安全问题。尽管我国的粮食现在出现相对过剩，但由于我国的巨大人口基数，确保粮食安全，是我国不可忽视的重大问题。东北土地资源丰富，作为国家重要的粮食主产区，在国家粮食安全战略中需要继续发挥重大作用。在粮食相对过剩背景下，我们要调整粮食安全战略，就是将粮食主产区转化为国家粮食安全基地，储备粮食生产能力，在东北地区设立“粮草”、“粮药”轮作的新型“粮食安全基地”，可以兼顾国家粮食安全和减轻由储备粮食过多导致的财政压力，节约粮食安全成本。

——对俄开放“特区”。东北地区与俄罗斯远东地区接壤，而俄罗斯远东地区是全球现存的最大战略物资储备基地。因此，东北地区应当成为对俄罗斯开放的重点地区。就是发挥与俄罗斯远东地区接壤的地理优势，抓住俄罗斯申请入世和我国积极开拓俄罗斯市场的机遇，使东北经济区成为我国对俄罗斯开放的前沿地区，特别是成为与俄罗斯战略资源的合作地区。加强区间的协调合作，共同推进同俄罗斯、特别是其远东地区的经贸合作。

——新欧亚大陆桥。从长远的战略需要出发，构筑从图们江口，经我国东北、蒙古、俄罗斯至荷兰鹿特丹的新欧亚大陆桥。就是打通从珲春到蒙古的铁路，使之成为新的欧亚大陆桥。从加快东北经济合作发展考虑，分阶段建设大连——黑河和阿尔山、满洲里——珲春、绥芬河及“东边道”，并实现东北地区的铁路、公路全面联网，提高东北交通网络化水平。

（三）问题与建议

1、解决历史沉淀成本，需要得到国家的大力支持

经过建国以来的发展，东北地区在取得巨大成绩的同时，也沉淀了巨大的经济、社会、环境等成本。

——技术改造成本。东北老工业基地，特别是装备制造业，由于长期缺乏资金投入，设备陈旧落后；技术人才流失，缺乏技术研发能力特别是缺乏核心技术，技术改造欠帐很多。为提升“东北制造”在国内外市场竞争力，迫切需要加强技术改造和创新。

——体制改革成本。东北老工业基地以部属、省属的国有大中型企业为主，这些企业体制矛盾突出，历史上形成的债务多，不良资产比重高，国有经济比重大，市场能力较弱，民营经济发展相对落后，外商直接投资企业少，体制改革的任务沉重。

——社会稳定成本。随着国有企业改革的深化和农村经济结构的调整，大量的失业人员和农村富余劳动力需要安置和转移，东北三省下岗职工一度占全国的1／4，再就业的压力很大。而同时社会保障基金严重不足，东北地区的失业保险在200元以下，远低于全国平均水平。社会保障体制的制约，使劳动力结构成为东北地区结构演进中最滞后的因素。

——环境治理成本。几十年来，东北老工业基地为我国国民经济的发展做出了重要贡献。但是，大多数是以消耗资源、牺牲环境为代价的，走的是一条“先污染、后治理”的道路。一是以大量消耗资源为代价的资源型经济，对资源的长期开发导致对生态环境的严重破坏。二是以重化工业为主体的结构，对生态环境造成严重的污染。东北地区可持续发展能力严重透支，生态建设和环境保护是东北地区的一大难题。

——产业转移和退出的成本。资源枯竭使许多资源型产业由优势产业变为劣势产业，产业转移或退出必不可免。

2、政策建议

参考国际上对资源型产业地区，发展接续产业的政策设计，我们建议国家出台和强化如下政策。

一是，发展新的接续产业的扶持政策。包括就地发展政策和移动发展政策，包括相关产业延伸政策和非相关产业新建政策。如煤炭行业发展建材业和非相关产业政策、林业行业发展绿色食品产业、旅游产业及到境外发展政策，冶金、造纸行业发展深加工产品和空间转移政策等。

二是，职工安置政策。

对产业结构调整带来的结构性失业，国家应加大再就业的政策支持，加快健全社会保障机制，建立职工培训政策机制，扶持下岗职工通过学习培训提高素质，增加就业技能。

三是，企业办社会的分离政策。长期以来，国有企业承担了属于政府的社会职能。提高企业竞争力，需要解脱企业办社会的重负。国家应当在政策上予以支持，使企业能够轻装上阵。

三、发展接续产业的措施

鉴于东北对国家的重大贡献和国家在东北国有企业的出资人地位，在东北地区无力承担改革成本和发展接续产业的条件下，建议国家利用转移支付、国债投资、设立基金、开放资本市场等措施，加大向东北地区的投入和政策倾斜。主要用于重大基础设施建设，重大装备国产化项目、汽车、成套设备、高技术产业化项目等。

1、建设绿色东北

东北三省有两个是国家生态建设试点省，具有可持续发展的优势。长期以来，东北地区以资源型经济总量的扩张支撑经济发展，给经济和社会的可持续发展带来两大隐患：一是生态环境逐步使人类生存条件恶化，严重影响了区域经济整体发展；二是资源的大量消耗使生态环境能够提供的经济承载能力越来越弱，阻碍了资源型产业的转型和接续产业的发展。建设绿色东北可以减少生态环境和资源的双重压力，将生态环境的潜在价值转化为产业的经济效益，为重振老工业基地创造较好的自然条件。如吉林省长白山区丰富的物种资源是东北地区东部经济可持续发展的基础保障。特别是第二松花江，靠近经济发达的中心地区，也是黄河以北水资源开发利用条件最优越、潜力最大的区域，是东北地区重要的水源基地，对整个东北地区的经济发展具有战略支撑作用。通过长白山的保护工程建设、西部地区生态环境建设和城市环境治理工程建设，使东北地区的生态环境处于良性循环，提高对经济的承载能力，保障经济的持续发展能力，同时充分利用生态的区域性和系统性特点，加强合作，使资源型经济向环保型效益经济转化，使重大的环境恢复建设项目促进经济结构优化。

2、建设装备制造业基地

在全球产业结构调整中， “中国制造”、成为世界最重要的制造业基地之一。但是，作为国民经济“心脏”的装备制造业、尤其是承担着实现国家工业化、现代化历史使命的重大装备制造业，因缺乏核心技术而发展滞后；我国目前装备制造业的外贸逆差达数百亿美元，全社会固定资产投资中的设备投资的2/3依赖进口而消耗大量外汇，装备制造业已成为我国产业结构升级的拖累。东北老工业基地中的装备制造业特别是重大装备制造业，曾经为我国做出很大贡献，现在仍具有产业优势、科研优势和产业技术工人优势。金属制品、普通机械制造、专用设备制造、交通运输设备制造、动力设备及电气机械制造、仪器仪表等行业具有很大生产能力，主导产品的技术水平和生产规模在全国机械工业中占有重要地位。因此，重铸东北装备制造业优势，既有利于东北的产业升级，又是一项关系全国大局的紧迫任务。

3、建设“东边道”

 “东边道”是东北地区东部纵贯铁路。该铁路经由佳木斯—图们—和龙—白河—通化—灌水—丹东，全长1495公里。纵贯长白山区，现已连通1172公里，只需接通吉林省境内的和龙至白河的116公里和吉林通化至辽宁的灌水207公里两段断头，此线道即可建通。在两个断头间，有的山洞在日本侵占时期已经开通，有的地段已修了路基，工程基础非常好。东边道建成后，可形成一条与哈大线平行的东部铁路干线，形成以铁路为轴带的铁路经济圈，对资源富集的东北东部地区经济产生巨大的影响，同时也将为以长白山林业资源为主的采伐和粗加工为主的森工企业转产带来历史性机遇，创造良好环境。“东边道”穿越的地区是东北的老矿区和木材主产区，是资源开采地区发展接续产业的大动脉。长期以来，由于该地区交通不畅，开放度低，资源开发受阻，造成这一地区单纯靠资源开采为主，难以发展接续产业，人民生活水平较低，是东北落后地区之一。建设“东边道”，利于提升这一地区的开放水平，有利于东北东部地区可开发资源的继续开发和充分利用，也有利于资源已开发地区培育接续产业，推动经济发展，尽快改变落后面貌。建设“东边道”可以利用当地矿区和林业的下岗工人，采取“以工代赈”的方式，即可以降低成本，又可以解决资源开采地区下岗工人再就业问题。

4、建设吉林西部粮草安全基地

该项目是在吉林省西部502.5万公顷沙碱地（共含10个县市），通过兴建年30亿立方米输水灌溉工程，20亿立方米地下水开采工程，形成50亿立方米蓄水灌溉能力，40亿立方米排涝工程和建设哈达山、尼尔基两个水库，人工调节这一区域水资源的时空分布，将这一富水的荒漠、盐碱区域改造成旱涝保收的国家粮草安全生产基地。该区域有国家最大的土地后备资源，水资源丰富，生态的可恢复性强，是建设粮食安全基地的理想区域。该项目建成后，可形成年产225亿公斤粮食生产能力，平常年种草，可年生产吉生羊草1300-1800万吨，是玉米效益的3.5倍。并可将目前粮食的实物储备转化为粮食生产能力的储备，在保证国家粮食安全的前提下，每年可为国家节省粮食管理费用15亿元，粮食收购资金占用90亿元，以及粮食仓储设备投资63亿元。如果在种植吉生羊草时实行草药混作，种植与羊草共生的甘草、麻黄、龙胆草等多年生道地中药材，带动草原药业发展，还将会产生更高的经济效益。利用草业发展畜牧业、畜牧产品加工、奶制品加工业等劳动密集型产业，吸纳大批劳动力。粮草轮作还可以改良土壤，确保粮食安全受到威胁时，粮食的高产稳产。

5、壮大汽车工业

充分发挥一汽集团的优势，带动相关产业发展。一是利用东北地区技术工人多的优势，扩大整车生产规模。二是利用整车生产能力，大力发展商业专用车。三是发挥东北地区机械加工能力强的优势，大规模发展汽车零配件生产。以汽车工业的发展带动资源型产业的改造、升级和转型。国家应该把发展东北汽车工业作为接续资源型产业的重点，汽车工业的发展，一是可以为机械、冶金、化工等行业产品结构调整提供市场空间，如钢铁、化工行业可从建材生产转向汽车材料及配件的生产；二是可以带动汽车零部件及其配套产品产业的发展，国家可根据合理配套半径，围绕整车发展零部件生产的产业群，真正把东北的汽车生产变成汽车产业。三是可以推进第三产业的发展，特别是生产服务业。这些产业的发展都有利于资源型产业的转型和发展接续产业。

6、现代仪器仪表产业

现代化的仪器仪表产业是一个成长高速、市场需求巨大的新兴产业，其产品由现代高新技术的核心部件和一般技术的辅助部件组成，生产的工艺过程可以分拆，产品可分单元进行生产，生产组织可依资源状况不同采取灵活多样的生产形式。该行业具有高技术与普通技术结合、资本技术密集与劳动密集相结合，实体经济与虚拟经济相结合的特点，可以吸纳大量资源型产业转移出来的生产要素。吉林省有发展现代光学和化学分析仪器仪表产业的比较优势，黑龙江和辽宁两省有发展工业仪器的优势，东北有全国能力最强的现代仪器仪表研发机构和科研队伍，形成拥有自主知识产权和市场竞争力优势的核心技术，有大量仪器仪表生产设备和技术工人。尤其是长春被国家规划为国家现代科学仪器仪表产业基地，具有发展现代仪器仪表产业的良好基础。国家在东北发展仪器仪表产业，是资源型产业转型和增加再就业岗位的最佳选者择。

                                              吉林省政府调查研究室

                                                 2003年1月14日